رفع تحریم‌ها بسیار پیچیده است و اساسا در دستور کار آمریکا نبوده و نخواهد بود

به گزارش راهبرد معاصر؛ پدیده تحریم را می توان از برش ها و زوایای متعددی بررسی کرد؛ ازجمله بررسی تأثیر تحریم بر بخش های مختلف اقتصاد (بخش نفت، پتروشیمی، بانکداری، خودروسازی، کشتیرانی و...) و بررسی تأثیر تحریم بر عملکرد شرکت ها و اشخاص تحت تحریم (نظیر عملکرد قرارگاه خاتم الانبیاء سپاه پاسداران، پتروشیمی خلیج فارس، صندوق توسعه ملی و... پس از درج در لیست تحریم آمریکا).

*چگونه می توان تصویر جامعی از تحریم ها داشت؟

اما تمامی زوایای نگاه های فوق، صرفاً بخشی از واقعیت تحریمی کشور هستند؛ به عبارت دیگر، برش های تحلیلی فوق، مختص به کارشناسان بخشی در دستگاه های مختلف بوده و نمی توانند یک دید کلان نسبت به تحریم ایجاد کنند. به نظر می آید که مقامات و مدیران کشور، علاوه بر برش های بخشی، نیاز به یک تصویر جامع (Big Picture) از تحریم دارند؛ در این تصویر جامع، باید محورهای متعددی ازجمله موارد زیر مورد بحث قرار گیرند:

· نگاه راهبردی آمریکا به تحریم چیست و این ابزار تا کجا و تا چه زمانی علیه ایران مورد استفاده قرار خواهد گرفت؟

· هدف آمریکا از تحریم ایران چیست؟ سقوط نظام یا فشار جهت حل و فصل چند اختلاف موردی؟

· نسبت کشورهای ثالث با تحریم های ثانویه آمریکا علیه ایران چیست؟

· نسبت تحریم و عدم قطعیت در اقتصاد ایران چیست؟

· میزان و نحوه وارد کردن پارامتر تحریم در برنامه ریزی های کوتاه، میان و بلندمدت باید به چه صورت باشد؟

*رفع تحریم ها بسیار پیچیده است و بهره مندی از منافع آن بسیار پیچیده تر

براساس بررسی های صورت گرفته توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، تحلیل کلان اسناد تحریمی آمریکا علیه ایران و همچنین بررسی سیاستگذاری های چندین ساله آمریکا در حوزه تحریم نشان از آن دارد که مقوله «رفع تحریم» اگرچه در ظاهر، سهل و آسان جلوه می کند، اما در عمل، واجد پیچیدگی های فراوان بوده که فهم این پیچیدگی ها متوقف است بر طراحی و ساخت تصویری جامع از تحریم ها که در ابتدای این گزارش توضیحاتی درباره این تصویر جامع ارائه کردیم. نکته مهم و اساسی آنکه انتفاع اقتصادی و بهره مندی عینی و حقیقی از ناحیه رفع تحریم ها (البته درصورتی که اراده آن وجود داشته باشد!) بسیار پیچیده تر و پُراصطکاک تر از خودِ «رفع تحریم ها»ست.

دایره شمول تحریم ها علیه صنایع و بخش های مختلف اقتصاد ایران تا چه حد گسترده است؟

در یک بررسی کلی، محدودیت ها و ممنوعیت ها در حوزه های مختلف تحریمی ایران را می توان با دسته بندی ذیل جانمایی کرد.

- مالی و بانکی: الف) عرضه و فروش اسکناس دلاری به کلیه نهادهای ذیل حاکمیت ایران، ب) ارائه وام و اعتبار به کلیه نهادهای دولتی و حاکمیتی ایران، ج) افتتاح حساب و سپرده گذاری ریالی در نهادهای مالی خارج از کشور، د) ارائه خدمات (اجرای تراکنش های مرتبط با ایران، افتتاح حساب کارگزاری و...) به بانک مرکزی ایران و نهادهای مالی تحریم شده ایرانی توسط نهادهای مالی خارجی، هـ) ارائه خدمات پیام رسانی مالی به بانک مرکزی ایران و نهادهای مالی تحریم شده ایرانی.

- فلزات گرانبها و غیرگرانبها: الف) عرضه و فروش فلزات گرانبها به کلیه نهادهای ذیل حاکمیت ایران، ب) عرضه، فروش و جابه جایی گرافیت، فلزات خام یا نیمه ساخته نظیر آلومینیم، استیل، زغال سنگ به/ از ایران.

- خودروسازی: عرضه و فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات ازجمله خدمات مالی به بخش خودروسازی ایران.

- کشتیرانی و کشتی سازی: الف) فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات (مالی و غیرمالی) به بخش کشتیرانی و کشتی سازی و عاملیت بنادر ایران، ب) ارائه بیمه و بیمه اتکایی به کلیه ناوگان کشتی های ایرانی.

- صادرات نفت: الف) فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات مالی و غیرمالی به شرکت ملی نفت ایران و شرکت نفتیران، ب) ارائه خدمات مالی مرتبط با خرید، فروش و بازاریابی نفت و محصولات نفتی از ایران توسط نهادهای مالی خارجی، ج) خرید، فروش، جابه جایی و بازاریابی نفت و محصولات نفتی ایران، د) ارائه خدمات مالی، بیمه ای و تجهیزاتی به شرکت ملی نفتکش ایران.

- انرژی (تولید نفت): فروش کالاها و تجهیزات و ارائه خدمات به ایران در ارتباط با حوزه های زیر: توسعه ذخایر نفتی، حفظ یا افزایش سطح تولید نفت و محصولات نفتی، واردات و صادرات نفت و محصولات نفتی.

- پتروشیمی: الف) ارائه خدمات مالی مرتبط با خرید، فروش، جابه جایی و بازاریابی محصولات پتروشیمی از ایران توسط نهادهای مالی خارجی، ب) خرید، فروش، جابه جایی و بازاریابی محصولات پتروشیمی ایران.

- بیمه: الف) ارائه خدمات بیمه ای مرتبط با فروش، عرضه و جابه جایی گرافیت و فلزات خام و نیمه ساخته ایران، ب) ارائه بیمه و بیمه اتکایی به کلیه ناوگان کشتی های ایرانی.

- بخش عمرانی: الف) تأمین کالاهای اولیه، تجهیزات و... جهت اجرای طرح های عمرانی داخل کشور، ب) ارائه خدمات مالی و بانکی به شرکت های فعال در حوزه عمرانی کشور، ج) صادرات خدمات فنی و مهندسی.

- معدن: تحریم زنجیره فعالیت ها و خدمات مرتبط با زنجیره بخش معدن کشور.

- نساجی: ارائه کلیه خدمات اعم از تأمین مواد اولیه، صادرات تجهیزات فناورانه و... به بخش نساجی ایران.

- تولید کارخانه ای: ارائه کلیه خدمات به شرکت های بزرگ صنعتی ایران و کارخانه های مرتبط با آنها.

- تحریم اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط با بخش های فوق و درج نام آنها در لیست تحریم های آمریکا به صورت هوشمند و هدفمند: نظیر بانک مرکزی ایران و اکثریت بانک های ایرانی، صندوق توسعه ملی، گروه کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی نفتکش، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و صدها مورد دیگر.

بخش بندی فوق نشان می دهد که مهم ترین بخش و صنایع اقتصاد ایران تحت تحریم های ظالمانه آمریکا قرار گرفته اند.

*پیچیدگی رفع تحریم ها از منظر حقوقی

در گزارش مرکز پژوهش های مجلس ضمن تاکید بر اینکه براساس تحلیل فرامتنی اسناد تحریمی آمریکا، رفع تحریم های آمریکا علیه ایران، بسیار دشوارتر و پُراصطکاک تر از آن است که بخشی از بدنه مدیریتی و سیاسی کشور تصور می کنند، توضیحاتی درباره پیچیدگی های خاص رفع تحریم ها، از منظر حقوقی و حتی در صورت وجود اراده لازم آمده است:

1- تکمیل زیرساخت های حقوقی مرتبط با تحریم و ماهیت غیرزمان دار آنها

در سال های اخیر دستگاه اجرایی ایالات متحده آمریکا، بر پایه اسناد قانونی، اقدام به اجرا و تحکیم تحریم علیه اقتصاد ایران کرده است. نکته مهم آن است که مسأله تحریم، از صلاحیت غالب قوه اجرایی ایالات متحده آمریکا به قوه تقنینی این کشور انتقال یافته به طوری که بخش های اصلی اقتصاد ایران، همگی برپایه قوانین کنگره آمریکا، تحت تحریم قرار گرفته اند. بررسی این متون حقوقی نشان می دهد که در اکثریت قریب به اتفاق آنها، زمانی برای خاتمه تحریم ها در نظر گرفته نشده است، بلکه در مقابل، مواردی پیش بینی شده که اگر رئیس جمهور آمریکا به دلیلی ترجیح داد تحریم علیه یک کشور را تعلیق یا کاهش دهد، باید به صورت ادواری، آن هم معمولا به صورت محدود (نهایتا دو دوره 6 ماهه) به کنگره آمریکا گزارش دهد و برای مثال هر 6 ماه یک بار، این تعلیق را تمدید کند؛ به عبارت دیگر در نظام حقوقی ایالات متحده، وضع تحریم بدون زمان و غیرمشروط در نظر گرفته شده و تعلیق تحریم زمان دار و مشروط است.

*اساسا لغو تحریم های ایران در دستور کار آمریکا قرار نداشته و نخواهد داشت

به نظر می رسد چه در دوره برجام، چه در آینده، پدیده ای تحت عنوان لغو تحریم های ایران، اساساً در دستور کار ایالات متحده قرار نداشته و نخواهد داشت (حتی در صورت وجود اراده سیاسی، بر اساس توضیحات فوق، چنین اقدامی اساسا در صلاحیت مقامات اجرایی آمریکا نیست)، بلکه در مقابل، در صورت وجود اراده برداشتن تحریم در کشورهای تحریم کننده، حداکثر آن است که تحریم های ایران در بازه های زمانی مشخص تعلیق می شوند نه لغو؛ درنتیجه، همواره خطر اعمال مجدد تحریم ها وجود خواهد داشت.

*تحقق شروط لغو تحریم های ایران آنقدر سخت و پیچیده است که اساسا غیرممکن به نظر می رسد

در ژانویه سال 2020 مرکز ارائه خدمت پژوهشی کنگره آمریکا (Congressional Research Service) گزارشی منتشر کرد و در آن، به تفصیل توضیح داد که تعلیق و لغو قوانین تحریم کننده ایران توسط آمریکا نیازمند طی شدن چه فرایندهایی در مجلس نمایندگان آمریکا و انجام چه اقداماتی توسط رئیس جمهور آمریکاست. نکته مهم آنکه شروط در نظر گرفته شده جهت لغو بندها و مواد مندرج در اسناد تحریمی آمریکا علیه ایران، آنچنان سخت گیرانه و چندوجهی (فراتر از موضوعات هسته ای و در بسیاری از موارد، همپوشان با بحث های مرتبط با به اصطلاح مقابله با تروریسم، مقابله با نقض حقوق بشر و...) در نظر گرفته شده اند که تحقق آن شروط و به تبع، امکان لغو تحریم ها اساساً غیرممکن به نظر می رسد. درواقع عدم امکان لغو تحریم ها و بازگشت پذیری آنها (درصورتی که تحریم های ایران، به واسطه «تصمیم»ی سیاسی در آمریکا، برای مدت زمان مشخص تعلیق شوند) مقوله ای است که در ساختار و شاکله اسناد تحریمی ایالات متحده تحکیم و تثبیت شده است.

2- درهم تنیده شدن تحریم های هسته ای و غیرهسته ای

هم زمان با خروج آمریکا از برجام و وضع مجدد تمامی تحریم های تعلیق شده هسته ای، راهبرد جدیدی تحت عنوان «دیوار تحریم (Sanction Wall)» در دستور کار تیم وقت سیاست خارجی آمریکا در قبال ایران قرار گرفت. در این راهبرد جدید، بخش ها، سازمان ها و نهادهای اقتصادی ایرانی که پیش تر در چارچوب مسائل هسته ای ادعایی ایالات متحده تحریم شده بودند این بار مبتنی بر وجوه ادعایی دیگر نظیر حمایت از تروریسم، نقض حقوق بشر، اشاعه سلاح های کشتارجمعی و ثبات زدایی منطقه ای تحت تحریم قرار گرفتند.

دوبوویتز رئیس بنیاد دفاع از دمکراسی ها (این بنیاد در دوره ترامپ، نقش آفرینی های گسترده ای در حوزه سیاست خارجی آمریکا ایفا کرد و در بسیاری از موارد مشاهده شد که توصیه های این بنیاد در بازه زمانی کوتاهی تبدیل به دستور کار دستگاه حاکمه آمریکا شد) در این باره می نویسد: «ترامپ باید کاری کند که تمام امید یک دولت دمکرات برای احیای برجام از بین برود و وی باید دیواری از تحریم های اضافه با موضوعات مختلف را بنا کند و کاری کند که هیچ رئیس جمهوری بعد از او نتواند آن دیوار را به آسانی فرو بریزد. چنین اقداماتی نه فقط به بهانه فعالیت هسته ای ایران، بلکه باید برپایه سایر فعالیت های ایران ازجمله حمایت از تروریسم، برنامه موشکی و موضوعات مرتبط با نقض حقوق بشر در ایران باشد. بنای چنین دیواری از تحریم ها، باید به گونه ای باشد که ترس و تردید مؤسسات مالی و شرکت های خارجی برای بازگشت به ایران، به شدت زیاد شود که حتی اگر توافقی محدود (مرتبط با موضوع هسته ای) در دولت بعدی آمریکا با ایران بسته شد، باز هم آنها به بازار ایران بازنگردند». (Dubowitz, 2019, p. 4)

*چرا به تحریم های غیرهسته ای دوره ترامپ لقب «قرص های سمی» داده شد؟

برایان اوتوله کارشناس حوزه تحریم، مشاور رئیس و مدیر ارشد سابق دفتر کنترل دارایی های خارجی وزارت خزانه داری آمریکا، تحریم های غیرهسته ای دوره ترامپ را تحت عنوان «قرص های سمی» نامگذاری کرده و معتقد است که رفع این تحریم های جدید، در فضای سیاست داخلی آمریکا بسیار دشوار بوده (منجربه سوءشهرت مقامات ذی ربط می شود) و پابرجا ماندن آنها باعث می شود که حتی در صورت بازگشت آمریکا به برجام و رفع تحریم های هسته ای، ایران نتواند از رفع تحریم ها، منتفع شده و عایدی اقتصاد به دست آورد. (O'toole, 2021, pp. 4-6) وی در یادداشت تحلیلی خود مصادیق چنین تحریم هایی را به شرح زیر بیان می دارد:

- تحریم های ضدتروریستی وضع شده براساس فرمان اجرایی 13224 علیه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفتکش ایران (اشخاص و نهادهایی که تحت عنوان مقابله با تروریسم در لیست تحریم های آمریکا قرار می گیرند عملاً ذیل فرمان اجرایی 13224 درج می شوند و در لیست اس دی ان آمریکا برچسب [SDGT] بر آنها زده می شود)،

- درج نام سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در فهرست سازمان های تروریستی و وضع محدودیت های جدی علیه نهادها و اشخاص همکار با سپاه (به عنوان یک سازمان تروریستی از نظر آمریکا) به موجب قانون کاتسا (Countering America's Adversaries through Sanctions Act)،

- درج نام نهادهای زیر نظر رهبری در فهرست تحریمی وزارت خزانه داری آمریکا با اتهام حمایت از تروریسم،

- درج نام مقامات ارشد ایران در فهرست تحریم به اتهام حمایت از تروریسم.

تحریم صندوق توسعه ملی، درج نام بخش قابل توجهی از ناوگان هوایی و دریایی (اعم از نفتکش ها و کشتی های باربری) و همچنین اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی در فهرست تحریم های آمریکا به اتهام حمایت از تروریسم را نیز باید به موارد فوق اضافه کرد. نتیجه این درهم تنیدگی آن است که حتی اگر تحریم های وضع شده بر مبنای مسائل هسته ای ایران رفع شوند باز هم بخش ها، نهادها و سازمان های اصلی ایرانی از شمول تحریمی آمریکا نجات نخواهند یافت و اصطلاحاً سایر وجوه و مبانی تحریمی همچنان پابرجا خواهند ماند.

3- اذعان رسمی و دوحزبی مقامات آمریکا مبنی بر ضرورت انعقاد توافق جامع با ایران

مقامات دو حزب اصلی آمریکا بر این باورند که تأثیر تحریم ها بر ایران باید به حدی گسترده باشد که ایران را مجبور به یک توافق گسترده و جامع کند؛ این توافق باید حاوی سرفصل های مهمی ازجمله کاهش یا عقب نشینی برنامه های موشکی، هسته ای و فعالیت های منطقه ای باشد. سردمداران آمریکایی به صراحت بیان می کنند که اگر نظام ایران خواهان پایان دادن به فشارهای اقتصادی است باید به طور کامل و جامع (نه گزینشی) در راهبردهای امنیتی و سیاست خارجی خود تجدیدنظر کند. توصیه فوق یکی از راهبردهای اساسی سیاست خارجی آمریکا در مقابل ایران است که پیش تر آغاز شده و به نظر می آید نشانه های گسترده تری از آن در آینده مشاهده خواهد شد. این راهبرد یک دلالت مهم برای سیاستگذاران ایران خواهد داشت؛ تحریم پدیده ای طولانی مدت است و باید ساختارهای اقتصادی کشور برمبنای آن بازآرایی شود./ فارس