جایگاه مهم سوئیفت و جهانروایی دلار در اجرایی شدن تحریم‌ها
جایگاه ویژه آمریکا در اقتصاد جهان بخاطر جهان‌روا بودن دلار و همچنین دسترسی این کشور به جزئیات اطلاعات تبادلات بانکی و مالی در جهان که از طریق پیام رسان سوئیفت انجام می‌شود، قدرت زیادی به آمریکا برای تحریم موثر کشورهای مدنظر خود مانند ایران داده است.
به گزارش راهبرد معاصر؛ در جعبه ابزار سیاست خارجی ایالات متحده آمریکا، «تحریم های اقتصادی» از مهمترین ابزارهای فشار برای همراهی سایر کشورها و گروه‌های به اصطلاح بدرفتار است. تاکید بر این ابزار در میان روسای جمهور آمریکا به حدی است که بسیاری از اندیشمندان در جهان، از تحریم‌های آمریکا به عنوان «سلاح اقتصادی» این کشور یاد کرده اند. سلاح‌های اقتصادی یا مالی آثار تخریبی به اندازه یک جنگ دارند، اما در به‌کارگیری آنها نه نیروی انسانی از کشور مهاجم کشته می‌شود، نه جنگ‌افزار نابود می‌شود و نه منابع مالی چندانی نیاز است.
یکی از مهمترین شروط لازم برای پاسخ دادن به این سوال که مسئولان و سیاستگذاران ایران باید چگونه با این تحریم‌ها برخورد کنند تا جلوی تحقق هدف اصلی آمریکا یعنی فروپاشی اقتصادی و نهایتا تجزیه کشورمان را بگیرند، آشنایی بهتر با موضوع تحریم است. در همین راستا، قصد داریم در قالب پرونده «تحریم بدون روتوش» به مهمترین سوالات درباره تحریم از دیدگاه آمریکایی ها پاسخ دهیم. در قسمت اول و دوم این پرونده به این سوالات که «چرا آمریکا تحریم می‌کند؟» و «چرا آمریکا، ایران را تحریم می‌کند؟» پاسخ دادیم و قسمت سوم این پرونده با موضوع «چرا تحریم‌های آمریکا موثر است؟» در ادامه آمده است:
اگر بخواهیم به این سوال به صورت کوتاه پاسخ دهیم، باید اینگونه گفت که از طرفی بخاطر جهان‌روا بودن دلار و استفاده چشمگیر از آن در مبادلات اقتصادی جهانی که جایگاه ویژه ای به آمریکا در اقتصاد جهان داده است و از طرف دیگر، بخاطر تسلط آمریکا بر نظام بانکی و مالی در جهان با استفاده از ابزار سوئیفت، این کشور می تواند تبادلات اقتصادی کشورهای هدفِ خود مانند ایران را شناسایی کرده و برای همکاری با آن کشور، محدودیت‌های مختلفی ایجاد کند و به عبارتی، هزینه همکاری با آن را برای سایر بازیگران افزایش دهد. علاوه بر این، برخی نقاط آسیب پذیر و عمیق اقتصاد ایران مانند وابستگی گسترده درآمدهای ارزی دولت به درآمدهای ناشی از صادرات نفت، این موضوع را تشدید کرده است. این موضوعات بارها توسط مقامات آمریکایی بیان شده اند. به عنوان مثال، دیوید کوهن معاون اطلاعات مالی و تروریسم وزارت خزانه داری آمریکا در دولت اوباما و معمار تحریم های ایران در سخنرانی در موسسه حقوق تجربی با عنوان «سیر تکامل قدرت مالی آمریکا» در سال ۲۰۱۴ درباره این موضوع تصریح می‌کند موفقیت در اعمال تحریم‌های ایران، بر چند پایه استوار بوده است. اول، شفافیت نظام مالی که اجازه رصد کردن را به دولتمردان آمریکا می‌دهد و دیگری، نفوذ و گستره استفاده از دلار در اقتصاد جهانی که اجازه تنبیه بازیگران را می‌دهد.
همچنین کوهن و زکری گولدمن مشاور سیاستی سابق دفتر تأمین مالی تروریسم و جرائم مالی وزارت خزانه داری آمریکا در قالب یادداشتی با عنوان «Like it or Not, Unilateral Sanctions Are Here to Stay» در سال 2019 درباره این موضوع نوشته اند: «قدرت اقتصادی نامتقارن آمریکا به‌عنوان یک اهرم فشار جهت دستیابی به اهداف امنیت ملی، بدون توسل به‌زور مورد استفاده قرار می‌گیرد. موقعیت دلار آمریکا به‌عنوان ارز ذخیره جهانی، این امکان را فراهم می‌کند که آمریکا در هر شرایطی، تحریم‌های خود را تداوم بخشد».
در ادامه این گزارش، توضیحات بیشتری درباره دلایل موثر بودن تحریم های آمریکا آمده است:
*جهانروایی دلار و جایگاه آمریکا در اقتصاد جهان
کشورهای آسیب دیده از جنگ جهانی دوم تصمیم گرفتند برای برقراری صلح پایدار، به تقویت همکاری اقتصادی و بازرگانی با یکدیگر بپردازند زیرا معتقد بودند در صورتی که کشورها به یکدیگر وابستگی متقابل اقتصادی داشته باشند، احتمال بروز چنین جنگ هایی کاهش می یابد. در نتیجه، در اول جولای 1944، نمایندگان 44 کشور به دعوت فرانکلین روزولت رئیس جمهور وقت آمریکا و دیگر اعضای متفقین، در شهر برتون وودز گردهم آمدند و مهمترین کنفرانس پولی بین المللی قرن بیستم را برگزار کردند، کنفرانسی که موجب شد از آن سال تاکنون عمده تبادلات مالی کشورهای دنیا بر پایه دلار انجام شود. مهمترین مصوبات کنفرانس برتون وودز عبارت بودند از: 1- دلار آمریکا به پول تجارت بین المللی تبدیل شود و سایر ارزهای دنیا بر پایه دلار تنظیم شوند، 2- انتشار دلار بر پایه ذخایر طلای بانک مرکزی آمریکا باشد به گونه ای که هر اونس طلا، 35 دلار باقی بماند، 3- نهادهایی برای توسعه سیستم برتون وودز ایجاد شود. نهادهایی مانند بانک بین المللی ترمیم و توسعه (بانک جهانی)، صندوق بین المللی پول و سازمان تجارت جهانی.
علی رغم گذشت حدود 80 سال از زمان برگزاری کنفرانس مذکور و پیدایش یورو در اتحادیه اروپا، همچنان دلار آمریکا ارز غالب تبادلات مالی بین المللی است و دولت آمریکا منافع سرشار اقتصادی و سیاسی از جهان‌روا شدن دلار کسب کرده است زیرا کنترل تبادلات مالی دنیا بر مبنای قواعد داخلی آمریکا انجام می شود و نه براساس مقررات بین المللی. این اتفاق باعث می شود که آمریکا قادر به مدیریت تبادلات مالی بین کشورها باشد. در این حالت، اگر کشورهای برخلاف خواسته های آمریکا حرکت نماید، مورد تحریم ایالات متحده واقع می شود و دسترسی به حساب های دلاری نخواهد داشت و انجام تبادلات مالی بر پایه دلار برای وی غیرممکن می شود. البته شوک نیکسون در سال 1971 نیز باعث گسترده تر شدن دامنه منافع اقتصادی و سیاسی آمریکا از جهانروایی دلار شد. در سال 1971، ریچارد نیکسون رئیس جمهور آمریکا به طور یکجانبه استاندارد طلا یعنی برابری هر اونس طلا با 35 دلار را که این کشور در کنفرانس برتون وودز تعهد کرده بود را ملغی اعلام کرد. منافع سیاسی دولت آمریکا از جهانروایی دلار، ریشه در مفهوم «نظام پرداخت دلار» دارد که در ادامه توضیح خواهیم داد:
*نظام پرداخت دلار چه قدرتی به آمریکا داده است؟
براساس تعاریف، نظام پرداخت پول یک شبکه عملیاتی است که تحت قوانین، مقررات و استانداردهای بانکی قرار دارد و ارتباط حساب های بانکی را برقرار می کند. در واقع، نظام پرداخت سیستمی است که بانک مرکزی هر کشور برای مدیریت نقل و انتقال پول در بانک های تجاری ایجاد می کند. بانک مرکزی آمریکا نیز نظام پرداخت دلار را ایجاد کرده تا تمام نقل و انتقالات دلاری در دنیا تحت نظارت این بانک انجام شود. نظام پرداخت آمریکا بزرگترین نظام پرداخت پول در دنیاست و در نتیجه، بانک فدرال رزو نیویورک یا بانک مرکزی آمریکا نقش بسیار مهمی در انجام تراکنش و تسویه پرداخت های بین بانکی در جهان دارد. در واقع، هر بانکی که بخواهد عملیات بانکی دلاری انجام دهد باید از بانک مرکزی آمریکا مجوز بگیرد و ذیل نظام پرداخت دلار عمل کند. بانک هایی که فاقد مجوز از بانک مرکزی آمریکا هستند نیز برای انجام عملیات بانکی دلاری نزد یک بانک دارای مجوز، حساب دلاری افتتاح می کنند. بنابراین هر گونه دارایی دلاری و جابجایی آن در دنیا، تحت نظارت بانک مرکزی آمریکا انجام می شود.
علاوه بر منافع اقتصادی عظیم ناشی از جهان روا شدن دلار برای آمریکا مانند داشتن کسری تراز تجاری مداوم و چشمگیر، استفاده سیاسی از دلار نیز همواره در دستور کار دولت آمریکا بوده است زیرا هرچند دلار به عنوان پول تجارت بین المللی قاعدتا باید تحت قوانین بین المللی مدیریت شود ولی دلار، پول ملی آمریکا و تحت حاکمیت قوانین داخلی این کشور است. به همین خاطر، مثلا ذخیره شدن دارایی های کشورها در حساب های دلاری، این امکان را به آمریکا می دهد تا دارایی های کشورهای مخالف خود را مسدود کند. در همین راستا و با هدف اعمال تحریم علیه کشورها، دفتر کنترل دارایی های خارجی وزارت خزانه داری آمریکا (OFAC) دایر شده است. همچنین دولت آمریکا می تواند با تصویب قوانین یکجانبه، بانک های ذیل نظام پرداخت دلار را وادار به محدود کردن نقل و انتقالات دلاری کشورهای مخالف آمریکا و حتی مسدود کردن دارایی‌های دلاری این کشورها کند. در غیر این صورت، این بانک ها با خطر جریمه مالی و حتی لغو مجوز فعالیت مواجه خواهند شد.
* مبنای پایه‌گذاری تحریم‌های ثانویه بانکی آمریکا
آمریکا از سال 2001 و پس از حوادث یازده سپتامبر علاوه بر انجام فعالیت هایی در حوزه سیاسی و نظامی، با تصویب قانون وطن پرستی (Patriot Act) این اختیار را به وزارت خزانه داری داد تا با مؤسسات مالی خارجی که قواعد نظام بانکی آمریکا را رعایت نمی کنند تحت عنوان مبارزه با پولشویی، برخورد کرده و آنها را تنبیه اقتصادی کند. این اقدام سنگ بنای تحریم های ثانویه آمریکا علیه سایر کشورها بود. دولتمردان آمریکا به این فهم از واقعیت رسیده بودند که هر اتفاق در صحنه جهان یک مابه ازی تراکنش بانکی دارد، لذا می توان با افزایش توان نظارت و رهگیری مبادلات پولی و بانکی، با افراد، گروه ها و کشورهایی که هدف سیاست آمریکا هستند مقابله کرد. آمریکا به پشتوانه جایگاه خود در اقتصاد جهانی و همچنین جایگاه دلار در تجارت جهانی، قدرت بلامنازعه ای در نظام بانکی جهان به دست آورده است، لذا قادر به اعمال تحریم‌های ثانویه بانکی علیه سایر کشورها بدون نیاز به تایید شورای امنیت است. دیوید کوهن معاون اطلاعات مالی و تروریسم وزارت خزانه داری آمریکا و معمار تحریم های ایران در دولت اوباما در سخنرانی در موسسه حقوق تجربی با عنوان «سیر تکامل قدرت مالی آمریکا» در سال ۲۰۱۴ درباره این موضوع گفت: «مؤسسات مالی در همه جا نیاز به دلار برای خدمت به مشتریان خود و در نتیجه نیاز به دسترسی به بانک ها در ایالات متحده برای مشتریان خود دارند. این بدان معناست که بانک های خارجی با تحریم های ما هماهنگ هستند».
آمریکا با قراردادن نام افراد، نهادها و بانک های کشور هدف در لیست تحریمی یا همان SDN list، سایر بانک ها و مؤسسات مالی را از ارائه خدمات بانکی مستقیم و غیرمستقیم به این نهادها منع می کند و تمامی بانک های بزرگ جهان فارغ از اینکه متعلق به کدام کشور هستند، از این قواعد تبعیت می کنند. دولت آمریکا در صحنه عمل، بانک های متخلف از قواعد نظام بانکی آمریکا را جریمه سنگین نقدی کرده و از آنها تعهد عدم تکرار تخلف در قالب موافقت نامه دوجانبه با اداره کنترل دارایی های خارجی وزارت خزانه داری (OFAC) اخذ می کند. در صورت تکرار تخلف، این بانک ها اجازه گشایش روابط کارگزاری و حساب های کارگزاری در میان بانک های آمریکایی را نخواهند داشت و اسامی آنها در لیست تحریمی (SDN list) قرار می گیرد. به طور مثال در مورد تحریم‌ها علیه ایران، آمریکا تا اواخر سال 95 (اوایل سال 2016) بیش از 15 بانک را مجموعا حدود 16 میلیارد دلار جریمه کرده و بانک کونلن چین را نیز در لیست تحریم قرار داده بود.
گفتنی است برای آنکه تحریم های بانکی آمریکا اعم از اولیه و ثانویه دقیق اجرا شود، باید سیستم بانکی آمریکا امکان شناسایی و رهگیری تراکنش های انجام شده از سوی اهداف تحریمی را داشته باشد تا ضمن برخورد با بانک ها و مؤسسات ارائه دهنده خدمات بانکی به این افراد، بتواند اهداف تحریمی را مشخص نماید و آنها یا افرادی که به نیابت از آنها عمل می‌‌کنند را تحریم کند. در ادبیات بانکداری به این موضوع «شناسایی ذی نفع واقعی» (beneficial owner) می‌گویند. در واقع، شناسایی ذی نفع واقعی باعث می شود تا بسیاری از بانک های بزرگ از ترس شناسایی، تنبیه یا احتمال درگیری مستقیم یا غیرمستقیم در تراکنش با نهادهای تحریمی، از ارائه خدمات بانکی به کشور تحت تحریم پرهیز کنند. گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در شناسایی ذی نفع واقعی و موثر واقع شدن تحریم های ثانویه بانکی آمریکا، نقش کلیدی دارد.
*سوئیفت چیست و آمریکا چگونه از آن استفاده می‌کند؟
یکی از راهکارهای مهم و اساسی وزارت خزانه داری آمریکا به عنوان اتاق جنگ اقتصادی این کشور برای فشار اقتصادی به ایران، ایجاد محدودیت برای مبادلات مالی بین‌المللی کشور و پرهزینه کردن آن با استفاده از پیام‌رسان سوئیفت بوده است.
آری پائول یک افسر ارشد اطلاعاتی آمریکا درباره نقش سوئیفت در سیاست‌های آمریکا گفته است: «سوئیفت یک شبکه مالی است که از طریق دلار آمریکا، به فرآیند انتقال وجه بین بانکی کمک می‌کند و کاملاً واضح است که این سامانه انتقالات مالی، به عنوان بخش نظامی وزارت خزانه داری آمریکا عمل می‌نماید».
همچنین جیمز ریکاردز مشاور تهدیدات مالی و جنگ نامتقارن سازمان سیا و نویسنده کتاب جنگ‌های ارزی که نقش پررنگی در طراحی و اعمال تحریم‌های مالی و بانکی علیه ایران داشته نیز درباره اهمیت سوئیفت گفته است: «آمریکا نه تنها دلار را کنترل می‌کند، بلکه سامانه‌های پرداختی آن را نیز تحت کنترل خود دارد...پرداخت حتی یک دلار از بانک شانگهای چین به بانک سیدنی استرالیا اگر از طریق سوئیفت انجام شود، به اطلاع وزارت خزانه‌داری آمریکا می‌رسد».
در ماه می 1973، سوئیفت یا انجمن ارتباطات مالی بین بانکی با عضویت ۲۳۹ بانک از ۱۵ کشور در شهر لاهولپ در نزدیکی بروکسل پایتخت کشور بلژیک با دو هدف استانداردگذاری و پردازش مبادلات بانکی بین المللی تأسیس شد.
سوئیفت به عنوان یک پیام‌رسان مالی، کارکردی مشابه پست الکترونیکی یا پیام کوتاه دارد. در واقع سوئیفت به تنهایی عملیات بانکی و مالی اعم از انتقال وجه، افتتاح حساب، تسویه و غیره انجام نمی‌دهد؛ بلکه صرفاً وظیفه انتقال داده‌ها و پیام‌های مربوط به عملیات مالی بانکی را بر عهده دارد. تمامی مبادلات جهانی که در حال حاضر در قالب پیام‌رسان سوئیفت انجام می‌گیرد، در پایگاه داده‌های این پیام‌رسان ثبت شده و قابل ردیابی است. سوئیفت در بیش از 200 کشور، بیش از11 هزار مؤسسه مالی را قادر می‌سازد تا مبادله داده‌های مالی را انجام دهند.
پس از جریان 11 سپتامبر، دولت آمریکا از طریق وزارت خزانه داری این کشور و در قالب برنامه «ردیابی تأمین مالی تروریسم»، عملا مجوز دسترسی به اطلاعات مالی مردم و کشورهای جهان در سوئیفت و جاسوسی از آن را از این نهاد دریافت نمود؛ اقدامی که تا مدتها حتی از نظر کشورهای اروپایی پنهان ماند. از آن زمان تاکنون، با وجود اعتراضات متعدد کشورهای جهان و نقض قوانین و حریم خصوصی افراد، آمریکا کماکان به داده‌های سوئیفت دسترسی داشته و شریان‌های اقتصادی کشورها را از طریق این پیام‌رسان شناسایی و در مواقع لازم، آنها را مورد تحریم قرار می‌دهد.
پیش از سال 1390 و دوره اول تحریم‌ها، سوئیفت به آمریکا کمک کرد تا این کشور بتواند تمام جریان مالی ایران را شناسایی کند؛ سپس ایران را از مسیرهای شناسایی شده تحریم نماید و با قطع دسترسی به سوئیفت، زمینه را برای قفل کردن مبادلات مالی کشور فراهم کند. هر چند تحریم سوئیفت، مراودات بین‌المللی بانک‌های ایرانی را متوقف نکرد، اما هزینه‌های زیادی بر عملیات ارزی و بانکی کشور تحمیل نمود. پس از اجرایی شدن برجام، تحریم سوئیفت برای برخی از بانک های ایرانی برداشته شد و کشورمان مجددا به سمت استفاده از این پیام رسان روی آورد و در نتیجه، مجددا این امکان در اختیار آمریکا قرار گرفت که مبادلات مالی و مسیرهای جدید کشور را رصد نماید. این اقدام نیز در نهایت به تحریم‌های سال97 (دولت ترامپ) و تهدید ایران به اخراج از سوئیفت و قطع دسترسی کشور به این پیام‌رسان منجر شد و ضربه ای دیگر از سوئیفت به کشور وارد گردید. در واقع، آمریکا از ابزار سوئیفت به دو شکل علیه ایران استفاده نموده است. الف-رصد مبادلات ایران: دولت آمریکا با دسترسی غیرقانونی که به سوئیفت و داده‌های آن دارد، این امکان را دارد تا همه مبادلات انجام شده در آن را رصد نماید و از وضعیت کشورهای مدنظر خود از جمله ایران، در مبادلات جهانی شان اطلاع یابد. شکل دوم نیز تهدید ایران به قطع سوئیفت: از آنجا که پیام‌رسانی مبادلات مالی ایران از طریق سوئیفت انجام می‌شود، قطع این دسترسی، ایران را در انجام تجارت با کشورها و فرآیندهای مالی آن با مشکل مواجه می‌کند.
گفتنی است آمریکا در واکنش به اقدامات متعدد کشورهای مختلف بخصوص کشورهایی مثل چین و روسیه در کاهش وابستگی به سوئیفت و به حداقل رساندن استفاده از این پیام‌رسان، منفعل عمل نکرده و با تقویت کارگروه ویژه اقدام مالی یا همان FATF، به دنبال شیوه‌های جدید در کسب اطلاعات مالی و تجاری کشورهای جهان است./ فارس