بررسی ابعاد حقوقی و اداری شورایاری ها

به گزارش راهبرد معاصر؛ تعریف و تفکیک نظام اداری متمرکز و غیرمتمرکز، یکی از بنیادی‌ترین مباحث در حوزه مطالعات حقوق اداری است. گروهی موافق سیستم تمرکز و طبیعتاً گروهی دیگر که دغدغه مدیریت بومی و محلی برای اداره نواحی مختلف را دارند، مخالف آن هستند. فارغ از اینکه مبحثی به نام سیستم نیمه‌متمرکز نیز مطرح است، نظام اداری متمرکز و یگانگی اداری بیشتر در کشورهای با دولت بسیط و تک‌بافت و کشورهای آسیایی اعمال می‌شود و نظام اداری غیرمتمرکز بیشتر در حکومت‌های لیبرال و کشورهای اروپایی. سؤالی که در ابتدا مطرح است این است که تعریف هرکدام این‌ها چیست و چه مشخصه‌هایی دارد که به‌طور خلاصه در پی می‌آید.

نظام اداری متمرکز

نظام اداری متمرکز، در اکثر کشورهای جهان تا اواخر قرن بیستم به‌عنوان یک رویکرد غالب اعمال می‌شد. در این سیستم که وحدت اداری وجود دارد، همه اختیارات درید حکومت مرکزی بوده و حق تصمیم‌گیری از واحدهای پایین‌تر، سلب شده است. به عبارتی ادارات مادون حکومت مرکزی، صرفاً به اجرای سیاست‌های مرکز مشغول بوده و از سوی دولت مرکزی هم کنترل و نظارت شدیدی بر آن‌ها اعمال می‌شود اما در سیستم غیرمتمرکز، حکومت مرکزی اختیارات را به واحدهای پایین‌تر تفویض می‌کند و درعین‌حال برای حفظ هماهنگی، در سیاست‌گذاری‌ها و اجرای آن‌ها دخالت دارد و بر آن‌ها نظارت می‌کند. ازاین‌رو در نظام عدم تمرکز، انتقال بخشی از سیاست‌گذاری‌ها و اختیارات قدرت مرکزی به قدرت‌های محلی یا منطقه‌ای را شاهدیم..

دکتر موسی زاده، استاد حقوق اداری می‌گوید «مفهوم تمرکز اداری ترتیبی است که در آن قدرت مرکزی در نظر دارد سلطه اداری خود را با انضباط شدید بر تمام واحدهای اداری و اجرایی کشور اعمال کند، نحوه توزیع قدرت در داخل دولت متمرکز به‌گونه‌ای است که کلیه اختیارات و صلاحیت‌های سیاسی و اجرایی در اختیار دولت مرکزی قرار گیرد و دیگر واحدهای اداری از آزادی عمل و اختیار تصمیم‌گیری برخوردار نیستند.» (موسی زاده، 83:1377)

همچنین وی می‌افزاید: «دولت مرکزی به‌منظور تحقق بخشیدن به اهداف خود کلیه امور اجرایی و اداری را تحت نظارت شدید خود قرار می‌دهد؛ به‌عبارت‌دیگر، نظارت مستقیم دولت بر کلیه امور کشوری (امور ملی، محلی، استخدامی، خدماتی و...) اعمال می‌شود.» (موسی زاده، 83:1377)

دکتر مؤتمنی دیگر استاد حقوق اداری نیز معتقد است: «در حکومت متمرکز، تمام قدرت (اعم از سیاسی واداری) در دست شخص واحد یا گروه واحدی است، حال‌آنکه در حکومت غیرمتمرکز، قدرت در دست افراد یا ارگان‌های متعددی است و اقتدارات و اختیارات بین مقامات مختلف به‌گونه‌ای توزیع و تقسیم شده است.» (مؤتمنی، 169:1380).

دکترین حقوقی در این زمینه 1. وحدت شخصیت حقوقی و 2- سلسله‌مراتب اداری و قانونی را از پیامدهای سیستم متمرکز یا وحدت اداری می‌دانند و مانند دکتر مؤتمنی معتقدند که «وحدت شخصیت حقوقی در این نظام مراکز اخذ تصمیم‌گیری، وزیران‌اند که قوه مرکزی را تشکیل می‌دهند و وزارتخانه‌ها و تمام ادارات تابع آن‌ها در شهرستان‌ها و تقسیمات جزء کشور، درمجموع شخصیت واحدی را به وجود می‌آورند که همان شخصیت حقوقی دولت است... سلسله‌مراتب اداری در این نظام، عموم مأموران دولتی به‌طور سلسله‌مراتب به یکدیگر مرتبطند و مافوق اداری اختیار وسیعی نسبت به افراد زیردست خود دارد؛ به‌این‌ترتیب که هر سرپرست اداری در عین اینکه به افراد زیردست خود فرمان می‌راند، خود از سرپرست اداری بالاتر فرمان می‌برد... سلسله مراتبی و آن اختیاراتی است که قانون‌گذار به مافوق اداری داده است تا او بتواند نظم لازم را در دستگاه اداری برقرار کرده، آن را به‌گونه‌ای که می‌خواهد اداره کند. (مؤتمنی، 54:1384)

نظام اداری غیرمتمرکز

در عدم تمرکز اداری به‌جای آنکه قدرت مرکزی اختیار انجام کلیه امور عمومی (امور محلی و ملی) را در عهده خود نگه دارد اداره تمام یا قسمتی از امور محلی را طبق قانون به سازمان‌های محلی که افراد آن از طرف مردم انتخاب می‌شوند، یا به مقامات محلی تفویض می‌کند و این تفویض تحت شرایطی عدم تمرکز اداری و سیاسی را موجب می‌شود. در این سیستم هر یک از سازمان‌ها یا تأسیسات محلی دارای شخصیت حقوقی مجزا از شخصیت قدرت مرکزی بوده با بودجه و وسایل و ابزار کار مستقل و افراد خاص به اجرای وظایف مخصوص محلی و تحقق هدف‌ها مبادرت می‌ورزند و برای اینکه از حدود اختیارات اعطایی تجاوز نشود و بی‌نظمی پیش نیاید حکومت مرکزی نسبت به اعمال سازمان‌های محلی نظارت می‌کند...» (طاهری، 105:1387)

دکترین در خصوص مشخصات یا عدم تمرکز کثرت اداری؛ به مسائلی مانند 1- وجود امور خاص محلی و 2- امور محلی و اجرایی و 3- امور فنی و اجرایی اشاره می‌کنند.

امور محلی به اموری اطلاق می‌شود که مربوط به نیازها و ضروریات یک محل باشد و این امور به واحدهای جغرافیایی سپرده می‌شوند مانند سپردن امور شهری به شهرداری و یا سپردن امور استان، شهرستان و بخش به شوراهای استان، شهرستان و بخش.» (موسی زاده، 84:1377)

«نیز به امور تخصصی و حرفه‌ای اطلاق می‌شود که نیازمند به یک مدیریت خاص است. این امور معمولاً به شرکت‌ها و سازمان‌های تخصصی وابسته به وزارتخانه‌ها سپرده می‌شود. دلیل اعطای این صلاحیت این است که وزارتخانه مربوطه نمی‌تواند کلیه آن امور را به‌تنهایی اداره کند، به همین دلیل اقدام به تشکیل سازمان‌ها و شرکت‌هایی پیرامون خود می‌کند و به آن‌ها شخصیت حقوقی مستقلی اعطا می‌کند؛ مانند وزارت راه و ترابری که پیرامون خود سازمان‌ها و شرکت‌های متعددی را ایجاد کرده است و...» (همان، 85:1377)

محسنات نظام غیرمتمرکز در نظر حقوقدانان حوزه حقوق اداری عبارت‌اند از؛ ایجاد احساس مسئولیت در مردمان محلی، افزایش انگیزه مراقبت از امکانات اداره محلی، تلاش بی‌وقفه نیروهای ابداع و ابتکار، اعتمادبه‌نفس بزرگان محل، شناخت سریع و بهنگام نیازها.

البته ناگفته نماند که گروهی از دکترین در خصوص ویژگی‌های نظام تمرکز به دلیل آنکه پیامدهایش را 1- تقویت وحدت ملی،2- امکان کنترل بهتر 3- هماهنگی اداری در سطح ملی 4- تسهیل چرخش امور اداری و 5- کاهش هزینه‌های اداری می‌دانند با آن موافقت می‌کنند و گروهی دیگر که حامیان نظام عدم تمرکز هستند به دلیل مواردی چون 1- ناسازگاری با دموکراسی 2- عدم تناسب با شرایط محلی 3- عدم سرعت در تصمیم‌گیری‌ها و 4- اشکالات روانی و ابتکاری و 5- انحصار قدرت با سیستم تمرکز به مخالفت برخاسته‌اند.

سیستم اداری نیمه‌متمرکز

بنا بر آنچه در فوق آمد به نظر می‌رسد در کشور ما به دلیل حکمرانی مبتنی بر مردم‌سالاری دینی، از یکسو به سمت نظام عدم تمرکز رفته و به دلیل اینکه هنوز در حوزه حقوق اداری کم‌تجربه است و دارای بافت­های بسیط فرهنگی و زبانی است به سمت سیستم تمرکز متمایل شده است. ازاین‌روست که برخی از حقوق‌دانان معتقدند نظام اداری ما به دلیل وحدت اداری و پایتخت‌نشینی وزرا از یکسو و سوی دیگر وجود شوراهای شهر و روستا، سیستم اداری نیمه‌متمرکز را تجربه می‌کند؛ یعنی بااینکه امور ملی بر عهده دولت است اما امور محلی بر عهده شوراها و حتی آنکه بسیاری از اختیارات از مرکز به استان‌ها واگذار می‌شود و یا بسیاری از اعتبارات در خود استان‌ها و شهرستان‌ها تخصیص می‌یابد. یک بخش اساسی در نظام اداری نیمه‌متمرکز کشورمان، سازمان‌های محلی است. سازمان‌های محلی به واحدهای اداری متشکل از ساکنین یک منطقه جغرافیایی معین اطلاق می‌شود که دارای شخصیت حقوقی مستقل از واحد مرکزی بوده و اداره امور و خدمات محلی را به عهده دارند. در نظام حقوق اداری ایران، این سازمان‌ها تحت عنوان «شوراهای اسلامی» و بر اساس «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب ۰۱/۰۳/۱۳۷۵ و اصلاحیه‌های بعدی آن فعالیت می‌کنند.

شورایاری‌ها کجای قانون هستند؟

شورایاری‌ها نهادهایی محلی هستند که در دهه ۱۳۸۰ در ایران پدید آمدند. وظیفه این نهادها انجام برخی امور از قبیل پیگیری مطالبات مردمی، امور خیریه، حل مشکلات شهری و... برای کمک به شوراهای محل در شهرهای ایران است.

اول: علیرغم محمل قانونی شوراهای شهر و روستا و تأکید بر ضرورت آن در نظام‌های نیمه‌متمرکز، قدر مسلم آن است که تاکنون نهاد دیگری که زیرمجموعه این نظام قرار بگیرد، تعریف نشده است. به طول مثال شورایاری‌ها شاید در کشورهای اروپایی که جوامعی توسعه‌یافته‌تر و عاری از تکثر زبانی و فرهنگی هستند، قابلیت و ظرفیت خوبی را فراهم کرده باشد اما در کشور ما به دلیل نظام نیمه‌متمرکز ضرورتی برای وجود شورایاری‌ها نیست. در این خصوص تنها به یک مورد اشاره می‌شود و آن اینکه وقتی مدیران بالادست تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری می‌کنند، بهتر می‌توانند کارها را هماهنگ کنند و میان وظایف و همچنین امکانات سطوح مختلف سازمانی تعادل را برقرار سازند.

جالب‌توجه آنکه پیروز حناچی، شهردار تهران در جمع خبرنگاران در خصوص تعیین تکلیف قانون انتخابات شورایاری‌ها گفت: «به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی نیازمند آئین‌نامه خاص شورایاری‌ها هستیم.»

شهردار تهران در پاسخ به این سؤال که اگر شهردار نبودید به‌عنوان کاندیدای شورایاری محله در این انتخابات شرکت می‌کردید یا خیر؟ گفت: «تا الآن در این انتخابات رأی نداده بودم و اگر شهردار هم نبودم با توجه به مشغله‌ها کاندید نمی‌شدم.»

دوم: بحث دیگر در خصوص شورایاری‌ها، مسئله محمل قانونی آن در قوانین عادی کشور است چراکه ضرورت نهاد شورایاری‌ها در کشور ما محمل قانونی ندارد. عبدالرضا رحمانی فضلی وزیر کشور در 5 مرداد سال جاری در برنامه تلویزیونی در مورد حواشی برگزاری انتخابات شورایاری‌ها در شهر تهران با بیان اینکه که فعلاً برای برگزاری انتخابات شورایاری‌ها قانونی وجود ندارد، گفت: انتخابات شورایاری‌ها چند دوره است که در تهران برگزار می‌شود؛ همیشه هم همین مباحث بوده است که این انتخابات مبنای قانونی ندارد و درست هم هست.

سوم: مسئله دیگر در خصوص نهاد شورایاری‌ها، هزینه‌های این نهاد و دامنه تأثیر افزایش هزینه‌ها در سایر بخش‌ها و تداخل منابع و فعالیت‌ها در سطوح دیگر است. به‌طور مثال در تهران، فقط در یک منطقه (منطقه 20 تهران)، 120 شعبه انتخاباتی برای بیست محله پیش­بینی شده است. همچنین چند روز پیش بود که معاون منابع انسانی شهرداری تهران گفت که برای انتخابات شورایاری‌ها در طول یک‌ماهه اخیر 60 هزار نفر ساعت آموزش داده شده است. از طرفی بر اساس آنچه در خبرها آمده، بیش از 12 هزار نفر کاندیدای این انتخابات شدند. انتخابات در 22 منطقه و 352 محله تهران و با وجود ۷ هزار و ۱۳۰ صندوق اخذ رأی در مناطق پایتخت با همکاری سازمان‌هایی مانند بسیج، وزارت کشور و... برگزار شد و فرمانده یگان حفاظت شهرداری تهران از به‌کارگیری 5 هزار نیرو برای انتخابات شورایاری‌ها خبر داد. هزینه‌های این انتخابات که تنها نیم میلیون از جمعیت 12 میلیونی تهران- یعنی 9 درصد- در آن شرکت کرده‌اند به همین موارد ختم نمی‌شود. در مراحل بعدی هزینه‌های سخت‌افزاری و تشکیلاتی این نهادها هست چه آنکه طبیعتاً قرار است هرکدام این 352 محله در تهران، بودجه، امکانات و دفتر و تشکیلاتی را باید به خود اختصاص دهند. بر اساس گزارش رسانه­ها، هزینه تقریبی این دوره از انتخابات رقم­هایی تا 20 الی 30 میلیارد تومان اعلام شده است.

چهارم: نقد دیگر در خصوص تشکیل شورایاری‌ها، شکل‌گیری سویه‌های سیاسی و کلونی قدرت در این نهادها است. بسیار دیده شده است که بسیاری از کسانی که برای این نهاد منتخب شده‌اند بیشتر وقت و انرژی خود را مصروف چانه‌زنی در سطوح بالاتر و ایجاد رانت و لابی کرده‌اند تا خدمت و توجه به محل. قابل‌تأمل آن است که بسیاری از کاندیداها در تبلیغاتشان شعارهای سیاسی را مطرح کرده‌اند! و از مشکلات و معضلات محلی در منطقه خودشان تقریباً بی‌خبر هستند. عدم وجود قانون مشخص و معین مجلس در این خصوص و یا سیاسی شدن این نهاد در دوره‌های قبل به حدی تعجب مبرهن بوده که مصطفی کواکبیان، نماینده اصلاح‌طلب مجلس چند روز پیش نیز به حرف آمد و گفت: «قانون شورایاری‌ها تاکنون به سرانجام نرسیده است» و «شورایاری‌ها نباید سیاسی شوند». گفتنی آنکه بر اساس گزارش­های خبرگزاری­ها، بیش از 70 درصد ثبت­نام­کنندگان انتخابات اخیر شورایاری­ها کارکنان شهرداری و از اعضای حزب اصلاح­طلب اتحاد ملت بوده­اند و تنها 27 درصد از ثبت‌نام کنندگان از اعضا و یا افراد قدیمی محلات بوده­اند.

پنجم: مسئله دیگری که مطرح است عدم اقبال شهروندان به انتخابات شورایاری‌هاست چه آنکه این انتخابات در تهران با بیش از 12 هزار نفر نامزد در 352 محله مناطق 22 گانه تهران برگزار و با عدم اقبال شهروندان تهرانی مواجه شد. در واقع افکار عمومی آن را نشانه­ای از تکثر اداری و نهادی ناکارآمد می‌دانند. به گفته رئیس ستاد انتخابات شورایاری‌های شهر تهران؛ منطقه ۱۹ با ۱۴ درصد مشارکت، بالاترین آمار مشارکت در انتخابات را داشته است و بر اساس اخبار مرتبط، در بسیاری از مناطق تهران، میزان مشارکت پایین‌تر از 5 درصد بوده است!

چند روز پیش هم، هاشمی رئیس شورای شهر تهران با بیان اینکه شرکت در انتخابات شورایاری‌ها هیچ‌وقت مشارکت بالایی نداشته گفت: بیشترین افرادی که تاکنون در این انتخابات در دوره‌های گذشته شرکت کرده‌اند حدود ۵۰۰هزار نفر بوده‌ است!

بهره سخن

بنابراین و با توجه به کارایی نظام نیمه­متمرکز در کشور ما و همچنین عدم تعبیه نهادی مانند شورایاری‌ها در سیستم‌های نیمه‌متمرکز و نیز با توجه به موارد فوق؛ یعنی 1- عدم وجود محمل قانونی 2- افزایش هزینه‌ها و تداخل منابع و فعالیت‌ها و 3- شکل‌گیری سویه‌های سیاسی و 5- عدم اقبال شهروندان به انتخابات شورایاری‌ها می‌توان نتیجه گرفت که ضرر نهاد شورایاری‌ها بیش از فایده آن است. ازاین‌رو متصدیان و متولیان حوزه‌های اجرایی و تقنینی بایستی با بازنگری در مسئله نهاد شورایاری‌ها، وقت و انرژی و هزینه این مملکت را به سایر بخش‌ها به‌ویژه شوراهای شهر و روستا اختصاص داده و در راستای تقویت نظارت و پاسخگویی در نهاد شوراها، اراده قانون‌گذار را روشن ساخته و تکلیف شورایاری‌ها را نیز روشن کنند.

منابع:

1. حقوق اداری 1 و 2؛ دکتر رضا موسی زاده
2. حقوق اداری ایران؛ دکتر منوچهر طباطبایی
3. فصلنامه علمی‌ـ فرهنگی قلم، 38-39، 1387.