بودجه ۱۴۰۱ انقباضی نیست

به گزارش راهبرد معاصر؛ از سال 1397 بود که مقام معظم رهبری دستور اصلاح ساختار بودجه را صادر کردند. با وجود تمام اظهار نظرهای مسئولان همچنان شاهد تغییرات چشم‌گیر در بودجه نیستیم، هرچند برخی اصلاحات در بودجه رخ داده است اما همچنان با اصلاح ساختار واقعی بودجه فاصله زیادی داریم.

بحث اصلاح ساختار ضرورتی است که امور تأکید اقتصاددانان و کارشناسان اقتصادی قرار گرفته است چرا که این اصلاحات می‌تواند کسری بودجه را به حداقل برساند. دو محرکی که زمینه تورم در کشور را ایجاد می‌کنند، کسری بودجه و نوسانات نرخ هستند. در صورتی که اصلاح ساختار به‌شیوه صحیح آن انجام شود، یکی از دو محرک اصلی تورم در کشور متوقف خواهد شد.

این مسئله سال گذشته و با آغاز به کار مجلس شورای اسلامی یازدهم با جدیت بیشتری در مجلس پیگیری شد و حتی احکام سیزده‌گانه‌ای که بخشی از اصلاح ساختار بودجه را پوشش می‌داد به تصویب رسید و به دولت دوازدهم ابلاغ شد. سازمان برنامه و بودجه در دولت قبل چندان احکام مورد نظر را اجرا نکرد و کمیسیون تلفیق مجلس تلاش کرد تا برخی از این احکام را در بودجه جای دهد.

در دولت سیزدهم و با توجه به اظهار نظرهای میرکاظمی رئیس سازمان برنامه و بودجه این انتظار وجود داشت تا اصلاحات ساختاری بیشتری را به‌نسبت سال جاری شاهد باشیم. در این مصاحبه برای بررسی بیشتر وضعیت اصلاح ساختار در لایحه بودجه سال 1401 با محسن زنگنه رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس شورای اسلامی گفتگو شده است.

عدم‌توجه به اصلاح ساختار بودجه در نتیجه عدم‌تغییر در تیم کارشناسی سازمان برنامه و بودجه

تسنیم: در زمان حاضر برخی تغییرات در لایحه بودجه 1401 به‌نسبت بودجه سال 1400 را شاهد هستیم، این تغییرات تا چه‌اندازه در چارچوب اصلاح ساختار قرار دارند و وضعیت کلی اصلاح ساختار بودجه به‌نسبت سال گذشته چگونه است؟

زنگنه: متأسفانه لایحه بودجه 1401 در امر اصلاح ساختار بودجه نمره مناسبی نمی‌گیرد. به‌خلاف توافقاتی و جلسات متعددی که با سازمان برنامه داشتیم و علی‌رغم تأکید دوستان سازمان برنامه بر اصلاح ساختار بودجه، چیزی که ارائه شده و روی کاغذ است با مواردی که در مورد آن صحبت می‌شود، تفاوت‌های زیادی دارد.

وقتی از اصلاح ساختار صحبت می‌کنیم باید بدانیم که معنای واقعی آن چیست. سال گذشته بخشی از اهداف اصلاح ساختار بودجه را در قانون برخی احکام اصلاح ساختار بودجه پیگیری کردیم که بهار سال جاری در مجلس مصوب شد. تقریباً هیچ کدام از این احکام در بودجه 1401 دیده نشده است و حتی برخی احکام که در بودجه سال 1401 آورده بودیم تا بتواند در حوزه اصلاح ساختار کمک کند، حذف شده است.

علت این مسئله نیز این است که تیمی که بودجه را تدوین کرده است و در واقع بدنه کارشناسی تغییری با تیم هشت سال گذشته نکرده است و ادبیات و مسیر همان مسیر سال‌های گذشته است، از جمله مواردی که در قانون بودجه سال 1400 که به‌پیشنهاد خود آقای خاندوزی به بودجه اضافه شد، بحث تعیین یک جدول مستقل برای درآمدها و مصارف ارزی کشور است.

تفکیک درآمدها و هزینه‌های دلاری و اجرای نظام پرداخت اعتباری؛ دو حکم مهم اصلاح ساختار بودجه که حذف شد

یکی از مشکلات اصلی که در بودجه داریم وابستگی بودجه به دلار است. در لایحه بودجه سال 1401 حدود 400 هزار میلیارد تومان از محل فروش نفت و میعانات در نظر گرفته شده است و این موضوع تنها مربوط به سهم دولت می‌شود و بخش دیگری از درآمدها نیز مربوط به صندوق توسعه ملی و سهم وزارت نفت خواهد بود.

در تبصره 14 نیز حدود 150 تا 200 هزار میلیارد نیز از محل صادرات فرآورده‌های نفتی در نظر گرفته شده ضمن اینکه در نقاط دیگری از بودجه منابع دلاری دیده شده که در سقف بودجه لحاظ نشده است.

بودجه با عدد و رقم میزان فروش نفت می‌بندیم و این یکی از موارد اصلاح ساختار بودجه است که اجرا نشده است و ما در کمیسیون تلفیق و صحن مجلس پیگیر آن خواهیم بود چرا که براساس قانون بالادستی دولت ملزم به اجرای احکام اصلاح ساختار بودجه است، بحث دیگر اصلاح ساختار بودجه نظام پرداخت اعتباری است.

نظام اعتباری می‌تواند تحول بزرگی را در حوزه نقدینگی و نیاز دولت به منابع پولی ایجاد کند. بسیاری از دستگاه‌ها بین خود مراودات مالی دارند به‌طور مثال یک پتروشیمی ممکن است هزینه خوراکی را به وزارت نفت پرداخت کند و محصول خود را به دستگاه‌های دیگر مانند جهاد کشاورزی بفروشد.

با ایجاد نظام پرداخت اعتباری، پرداخت‌ها به ذی‌نفع نهایی صورت خواهد گرفت و برای این منظور در تبصره‌های بودجه سال جاری بندی ذکر شد که تمام هزینه‌های دولت باید به ذی‌نفع نهایی پرداخت شود که در سال جاری تمام این بندها حذف شده است، تنها در تبصره 20 الزامی صورت گرفته است که دولت حقوق‌ها را به ذی‌نفع نهایی پرداخت کند.

سهم 14.5درصدی وزارت نفت از فروش غیرعقلانی و غیرشفاف است

نکته دیگر مربوط به رابطه مالی دولت و نفت است. در بودجه سال 1400 دولت را مکلف کردیم که در راستای اصلاح و شفاف‌سازی رابطه دولت و نفت اقدام کند اما این بند در لایحه بودجه 1401 حذف شده است و همچنان این رابطه شفاف نیست. 14.5 درصد سهم شرکت نفت از فروش هیچ فروش عقلانی ندارد و عملاً یک مسیر بسیار غیرشفافی را ایجاد کرده است.

از سوی دیگر در بحث اوراق این اجازه داده شده است تا هرچقدر که امکان فروش نفت وجود نداشت از محل فروش اوراق تأمین شود، این‌گونه نمی‌شود که سقفی برای اوراق نداشته باشیم، در نتیجه بودجه در بحث شفافیت نیز نمره خوبی نمی‌گیرد.

ابهامات شدید به‌دلیل ادغام ردیف‌های بودجه/ امکان نظارت در برنامه‌های تعیین‌شده وجود ندارد

تسنیم: در لایحه بودجه سال 1401 شاهد بودیم که برخی ردیف‌ها حذف یا ادغام شدند و رئیس سازمان برنامه و بودجه نیز بر آن تأکید کردند، آیا این مسئله می‌‌تواند به‌عنوان یکی از اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه در نظر گرفته شود؟

زنگنه: ادغام ردیف‌ها در جدول هفت خوب است اما ابهامات زیادی را ایجاد کرده است. در این ادغام ذیل هر دستگاه برنامه‌هایی را ذکر کرده‌اند و در هر برنامه یک هزینه تملک سرمایه‌ای و یک هزینه جاری تعیین کرده‌اند اما اینکه این هزینه‌ها بر چه‌اساسی در نظر گرفته شده‌اند شفاف نیست.

به‌طور مثال ذیل دفتر ریاست‌جمهوری پنج یا شش برنامه تعیین شده است اما مجری آن مشخص نیست و این مسئله کار نظارت را سخت خواهد کرد. کاهش و حذف ردیف‌ها می‌تواند جزو اصلاح ساختار بودجه در نظر گرفته شود اما این کار باید به‌نحوی انجام شود که امکان نظارت را برای دستگاه‌های نظارتی فراهم کند. برای ما که می‌دانیم ردیف‌ها ادغام شده است بودجه ابهام دارد و حاشیه‌های به‌وجودآمده نتیجه همین ابهامات است.

بی‌عدالتی و بی‌نظمی مالی در نتیجه واگذاری اختیارات به استان‌ها

نکته مثبت دیگری که در حوزه اصلاح ساختار رخ داده، دادن اختیارات به استان‌ها است. در این برنامه هر استان مکلف شده است بخشی از رشد اقتصادی مورد انتظار دولت را محقق کند. این‌که مقابل پولی که به یک استان داده می‌شود تکلیف خواسته شود کار درستی است.

دولت نیز اعلام کرده است که بر مبنای این بودجه می‌خواهد در انتهای سال به یک رشد اقتصادی هشت‌درصدی برسد اما در اجرا گفته شده است که ما صندوق کارآفرینی را به صندوق توسعه عدالت تبدیل کنیم و منابع به آن منتقل شود. 36 هزار میلیارد تومان از منابع تبصره 14 و منابعی خود استان می‌تواند ایجاد کند به این صندوق منتقل خواهد شد تا صرف اشتغال و تولید شود.

به‌نظر ما این شیوه یک بی‌انضباطی مالی ایجاد می‌کند چرا که برنامه‌های استانی مشخص نشده و معیارهای عادلانه‌ای نیز برای منابع در نظر گرفته نشده است. بخشی از این منابع مربوط به مازاد مالیات‌ها و یا فروش دارایی‌های مازاد دولت در هر استان می‌شود، سؤال اینجاست که مالیات استان‌های تهران و اصفهان بیشتر است یا مالیات استان‌های سیستان و بلوچستان و ایلام؟ مشخص است که استان‌هایی که توانمند هستند توانمندتر خواهند شد.

یکی از مشکلات در بودجه این است که احکام غیربودجه‌ای را در سند مالی یک‌ساله دولت قرار می‌دهیم، این سند بودجه کشور است و قرار نیست در آن تمام قوانین بالادستی و میانی کشور در آن تغییر پیدا کند، از جمله این احکام که در لایحه بودجه 1401 قرار گرفته، افزایش دوساله سن بازنشستگی است.

چرا وسط بودجه در مورد یک مسئله که آثار اجتماعی و فرهنگی دارد و با بیانیه گام دوم نیز انقلاب مغایر است، صحبت می‌شود؟

تمام احکام مربوط به نظام‌بخشی شرکت‌های دولتی حذف شد

تسنیم: هرساله بیش از 60 درصد بودجه کشور به شرکت‌های دولتی تعلق می‌گیرد و در این بین حدود هشت شرکت بخش عمده این اعتبارات را به خود اختصاص می‌دهند، وضعیت بودجه شرکت‌های دولتی و امکان نظارت بر آن را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

زنگنه: در لایحه بودجه سال آینده از سه‌هزار و 600 هزار میلیارد تومان بودجه کل کشور دو هزار و 200 هزار میلیارد تومان سهم شرکت‌های دولتی است، در واقع تقریباً 61 درصد بودجه کشور مربوط به بودجه این شرکت‌ها است و این در حالی است که سازمان برنامه و بودجه تمام احکامی را که مجلس برای نظم‌بخشی به این شرکت‌ها در نظر گرفته بود حذف کرده است.

تنها یک بند در این خصوص در لایحه بودجه ذکر شده است و آن هم دولت را مکلف کرده است که آیین‌نامه انتظام‌بخشی به شرکت‌های دولتی را آماده کند، این مسئله شفافیتی را که در شرکت‌های دولتی نیاز داریم محقق نخواهد کرد.

بنده در مجلس هم این مسئله را ذکر کردم که ما از رئیس سازمان برنامه و بودجه گلایه داریم، ما جلسات متعددی با دوستان سازمان برنامه و بودجه داشتیم و در زمان حاضر نیز نمی‌خواهیم کار اضافه‌ای انجام دهند، خواسته ما این است که قانون اصلاح ساختار بودجه را اجرا کنند.

از زمانی که دولت سیزدهم بر سر کار آمد، ما کار اصلاح ساختار بودجه در مجلس را متوقف کردیم چراکه سازمان برنامه و بودجه تأکید کردند که خودشان موارد اصلاح ساختاری را در بودجه در نظر می‌گیرند اما لایحه‌ای که از دولت خارج شده است، حداقل در حوزه اصلاح ساختار نمره خوبی را نمی‌گیرد.

زشت و زیبای اصلاح ساختار در لایحه بودجه 1401

تسنیم: با توجه به مواردی که به آن اشاره شد، آیا می‌توان این‌گونه برداشت کرد که دولت در عین حال که برخی اصلاحات ساختاری را در دستور کار قرار داده، مواردی را که در قانون اصلاح ساختار مورد نظر بوده و در بودجه سال گذشته گنجانده شده بود حذف کرده است؟

زنگنه: اصلاح ساختار یک فرآیند چندبخشی است. این‌که دولت سهم مالیات‌ها را به‌عنوان یک منبع پایدار افزایش و سهم اوراق را کاهش داده است، خود یکی از موارد اصلاح ساختار محسوب می‌شود. کنار این مسئله دولت در لایحه بودجه تمرکززدایی و تعیین اهداف رشد را در دستور کار خود قرار داده است.

موارد دیگری که جزو نکات مثبت لایحه است، الزام دولت برای راه‌اندازی پالایشگاه 500هزارتنی و اضافه شدن پنج‌هزار مگاوات به ظرفیت برق کشور است که برای این موارد بودجه دیده‌اند، این مسئله از جمله مواردی است که در قانون اصلاح ساختار بودجه تحت عنوان کاهش صادرات نفت خام به آن اشاره شده بود.

از طرف دیگر بسیاری از احکامی را که در بودجه سال جاری وجود دارد حذف کردند و بسیاری از احکام اصلاح ساختار متوقف شده است. اگر بخواهیم برای عملکرد دولت در این حوزه درصدی را در نظر بگیریم، دولت توانسته است تنها 20 درصد از اهداف اصلاح ساختار را در لایحه خود محقق کند.

افزایش سن بازنشستگی معلمان به 65 سال/ نگرانی از تبعات اجتماعی و فرهنگی افزایش دوساله سن بازنشستگی

تسنیم: رئیس سازمان برنامه و بودجه در مورد افزایش سن بازنشستگی گفته بود که دولت قصد دارد با این کار یک فرصت دوساله‌ای را ایجاد کند تا بتواند وضعیت صندوق‌ها را سامان دهد و در این مدت از افزایش هزینه‌ها جلوگیری کند، به‌نظر شما این اظهارات تا چه‌حدی قابل قبول است؟

زنگنه: شیوه انجام اصلاحات در این حوزه مسیری که امروز دولت در پیش گرفته است، نیست، در زمان حاضر کسی که 30 سال خدمت کرده است حقوق‌های بالاتری به‌نسبت کسی که از پایین سیستم وارد می‌شود، دریافت می‌کند، در واقع ما تقریباً سه برابر حقوق یک فردی را که تازه وارد سیستم شده است به افرادی می‌دهیم که می‌دانیم انرژی اولیه را ندارند.

این مسائل در درازمدت باعث ایجاد هزینه‌های بیشتر برای دولت می‌شود، البته ایراداتی در قانون بازنشستگی وجود دارد که باید اصلاح شود اما مسیری که دولت در پیش گرفته است، راهکار آن نیست و نمی‌توان به مسائل اقتصادی و اجتماعی آن‌قدر سطحی نگاه کرد. این‌که سن بازنشستگی را دو سال افزایش دهیم تا طی دو سال کسی به صندوق‌ها اضافه نشود و در نتیجه صندوق‌ها را ترمیم کنیم.

این اقدام یک نگاه کاملاً بخشی است، وقتی شما سن بازنشستگی را بالا ببرید قطعاً با یک‌سری تبعات اجتماعی و فرهنگی مواجه خواهید شد، ضمن اینکه با افزایش سن بازنشستگی باید سن استخدام را نیز افزایش دهید، در بخش دیگری از لایحه بودجه سال 1401 سن بازنشستگی معلمان را تا 65 سال بالا بردند.

این سیاست چندان صحیح نیست و دولت باید از طریق ارائه لایحه این مسئله را پیگیری کند تا تمام جوانب موضوع سنجیده شود.

زنگنه: واقعیت این است که ما منتظر بودجه متفاوتی بودیم اما چندان با سال‌های گذشته تفاوت نکرده است و نگاه‌های قبلی همچنان بر آن حاکم هستند، به‌طور مثال اگر دولت واقعاً پای تفکیک درآمدها و هزینه‌های ارزی می‌ایستاد، اتفاقات بزرگی رخ می‌داد، در زمان حاضر برخی پیشنهادات در خصوص لایحه بودجه ارائه شده است و امکان اعمال این تغییرات وجود دارد.

در بودجه سال جاری منابعی در اختیار سازمان هدفمندی قرار داده شد که در نتیجه آن دیگر مشکلی برای تأمین یارانه‌ها وجود نداشت. در تبصره 14 لایحه بودجه سال 1401 سازمان برنامه و بودجه بندی را آورده است که بر مبنای آن تمام مصارف تبصره 14 منوط به تخصیص و توافق با با سازمان برنامه و بودجه است،

این مسئله به‌معنای ایجاد گره در بودجه کشور است. در بند دیگری ذکر شده است، در صورتی که سازمان برنامه و بودجه در پایان سال برای پرداخت حقوق‌ها منابع کم بیاورد، می‌تواند از منابع تبصره 14 استفاده کند، در این صورت بهتر است که تبصره 14 را حذف کنند و در داخل سرجمع بودجه بیاورند.

رشد 37درصدی بودجه سال آینده در مقایسه با سقف اول بودجه 1400/ لایحه بودجه 1401 انقباضی نیست

زنگنه: در زمان حاضر به‌خلاف اینکه گفته می‌شود سقف بودجه 5 درصد افزایش یافته است باید گفت که سقف لایحه بودجه 1401 در مقایسه با سقف اول بودجه سال 1400، 37 درصد افزایش داشته است. سقف دوم بودجه سال جاری در عمل محقق نشده است در نتیجه نمی‌تواند مبنا قرار گیرد، بنابراین لایحه بودجه در مجموع چندان انقباضی نیست.

انتظار ما این بود که با توجه به نگاه اصلاحی وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه تحولات بیشتری را در لایحه بودجه شاهد باشیم. امیدوار هستیم تا کمیسیون تلفیق خوبی در مجلس شکل بگیرد تا بتوانیم بودجه به‌درستی بررسی شود./ تسنیم