استفاده از الگوهای بین المللی برای اصلاح ساختار بودجه‌ریزی کشور
یکی از مهم‌ترین کاراکترهای بودجه‌ریزی مطلوب، مصون ماندن درآمدها و هزینه‌های دولت از شوک حاصل از تغییرات ناگهانی در متغیرهای کلان اقتصادی است که ما در این مقاله به بررسی کارشناسی تجربیات بین‌المللی در اصلاح ساختار بودجه‌ریزی پرداخته ایم.
به گزارش راهبرد معاصر ، وقتی اقتصاد یک کشور وابسته به منابع طبیعی باشد، تغییر در قیمت و عرضه و تقاضای این محصولات یا تغییر در نرخ تبدیل درآمد حاصل از فروش این محصولات به پول ملی، درآمد این کشور را به شدت تحت‌تاثیر قرار خواهد داد. به این ترتیب در صورتی که این درآمد مبنای نقشه مالی دولت قرار گرفته باشد، ارقام بودجه می‌تواند تحت‌تاثیر احتمالات به اعدادی بی‌اعتبار تبدیل شود. به همین واسطه طی دهه‌های اخیر کشورهایی مانند نروژ و شیلی که وجه اشتراکشان با ایران تکیه حداکثری بر منابع طبیعی است، تلاش کرده‌اند تا با استفاده از اصلاح قاعده و روند بودجه‌ریزی، مهم‌ترین نقشه مالی خود را از گزند شوک‌های خارجی دور کنند. با وجود تفاوت در ابزار مورد استفاده در این دو کشور، می‌توان گفت افزایش افق دید رفتار مالی دولت، کاهش قدرت مانور دولت در اثرگذاری و برآورد متغیرهای منعکس‌کننده درآمد و حذف یا رقیق کردن اثر تغییرات این متغیرها بر بودجه سالانه دولت را می‌توان به‌عنوان سه وجه اشتراک این دو کشور در روند بودجه‌ریزی دانست. این در حالی است که تکیه بودجه ایران به متغیرهای نفتی و ارزی از یکسو و توسعه‌نیافتن ابزارهایی مانند بازار بدهی، رفتار مالی دولت را به‌شدت نسبت به شوک‌های خارجی حساس کرده است.
الگوی بودجه ضدشوک
می‌توان فرض کرد که نرخ ارز نه در مهرماه سال‌جاری بلکه در ماه‌های ابتدایی سال آتی وارد فاز نزولی می‌شد، در این صورت احتمالا بودجه دولت بر مبنای نرخ ارزی قرار می‌گرفت که می‌توانست حتی پایین‌تر از نرخ بازار ارز در سال آینده باشد. در چنین شرایطی دولت حتی با فروش درآمد ارزی حاصل از بهره مالکانه منابع نفتی در بازار ارز نیز نمی‌توانست درآمد پیش‌بینی شده خود را محقق کند. در سوی مقابل نیز با در نظر گرفتن سناریوی احتمالی افزایش نرخ ارز در نیمه نخست سال آتی، فرض ارزی بودجه با فاصله بیشتری پایین‌تر از نرخ بازار ارز قرار می‌گیرد. در نتیجه به احتمال زیاد دولت تلاش خواهد کرد تا با استفاده از ضمائم قانونی جدید، از افزایش نرخ ارز بهره مالی ببرد. البته نرخ ارز تنها یکی از متغیرهای احتمالی بودجه است و قیمت نفت و میزان فروش نفت ایران در سال آتی نیز بر تعداد سناریوهای احتمالی در درآمد دولت افزوده است. این در حالی است که بودجه به‌عنوان مهم‌ترین سند مالی در یک کشور، باید تا حد امکان تصویر روشنی از نقشه دخل و خرج دولت را منعکس کند. این الزام باعث شده‌است تا در سال‌های اخیر برخی از کشورها مانند شیلی و نروژ که وجه اشتراکشان با ایران تکیه درآمدی به منابع طبیعی است، با اصلاح روند بودجه‌ریزی خود از دامنه اثر احتمالات بر نقشه مالی دولت‌های خود بکاهند؛ اما چگونه می‌توان اثر تغییر در مهم‌ترین محور اتکای درآمدی بر عملکرد مالی دولت را رقیق‌تر کرد؟
نوسان بودجه با متغیرهای احتمالی
یکی از مهم‌ترین کاراکترهای بودجه‌ریزی مطلوب، مصون ماندن درآمدها و هزینه‌های دولت از شوک حاصل از تغییرات ناگهانی در متغیرهای کلان اقتصادی است. از آنجا که بودجه معمولا در ابتدای سال و بر مبنای پیش‌بینی قانون‌گذار از روند متغیرهای کلان اقتصادی تعیین و تصویب می‌شود، هرگونه انحراف واقعیت از پرسپکتیو قانون‌گذاران می‌تواند بودجه را به نقطه تشدید نوسانات اقتصادی تبدیل کند. به همین واسطه مکانیزم بودجه‌ریزی در کشورهای مختلف طی سال‌های اخیر تلاش کرده‌است تا با افزایش درجه اطمینان برآوردهای قانون‌گذاران و کاهش دامنه اثر ارقام احتمالی در بودجه، از دامنه اثر تغییرات متغیرهای اقتصادی بر دخل و خرج دولت بکاهد. این احتمالات به‌خصوص در رابطه با کشورهای متکی به منابع نفتی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است؛ چراکه هرگونه انحراف بین واقعیات بازار و پیش‌بینی سیاست‌گذاران می‌تواند با اثرگذاری بر دخل و خرج دولت، از محل سیاست‌های مالی بدنه اقتصادی یک کشور را تحت‌الشعاع قرار دهد. بر مبنای بررسی‌های بانک جهانی در حال‌حاضر در میان کشورهای عربی حوزه خلیج‌فارس بیش از سه‌چهارم درآمدهای دولت وابسته به درآمدهای نفتی است. این وضعیت در کنار احتمالات ناشی از تغییر در قیمت و میزان عرضه و تقاضای نفت، برنامه‌ریزی مالی این دولت‌ها را به‌شدت تحت‌تاثیر نوسانات این متغیرها قرار داده‌است. اگرچه برخی از این کشورها مانند عربستان، امارات و کویت به‌واسطه سبک خاص سیاست‌گذاری ارزی که به میخکوب کردن مطلق نرخ ارز تاکید دارد، نرخ ارز را از معادلات بودجه‌ای حذف کرده‌اند اما در سایر کشورها تغییر در ارزش پول ملی نیز می‌تواند طیف ممکن از سناریوهای درآمدی دولت را وسیع‌تر کند.
وقتی درآمد و هزینه‌های عمومی در یک کشور بر محور منابع (از قبیل نفت و مواد معدنی) تکیه داشته باشد، تغییر در قیمت جهانی، تغییر در میزان عرضه و تقاضا و تغییر در نرخ تبدیل درآمد حاصل از این منابع به پول ملی برای ثبت در بودجه دولت می‌تواند اعداد پیش‌بینی شده در قانون بودجه را به اعدادی بی‌معنا تبدیل کند، به‌خصوص در شرایطی که التهاب اقتصادی، امکان اثرگذاری احتمالات بر عملکرد بودجه را به‌شدت تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. برای مثال می‌توان فرض کرد روند کاهشی نرخ ارز در ایران نه از مهرماه بلکه در اسفندماه آغاز شده‌بود. در این‌صورت دولت احتمالا پیش‌بینی خود را بر مبنای قیمتی قرار می‌داد که ممکن بود در سال آینده حتی بالاتر از قیمت بازار باشد. در این صورت معادلات درآمد و در نتیجه هزینه دولت به‌هم می‌خورد. در سوی مقابل نیز در صورتی که روند نرخ ارز در سال آینده با شوک قیمتی مثبت روبه‌رو شود در این صورت دولت که متعهد به پرداخت ارز با نرخ ترجیحی شده‌است، با احساس بی‌بهره ماندن از بخشی از درآمدهای حاصل از فروش نفت در تلاش خواهد بود تا به منابع ایجاد شده در اثر تبدیل درآمدهای نفتی چنگ‌بزند. بنابراین به‌نظر می‌رسد که رفتار درآمدی دولت در سال آتی تا حد زیادی وابسته به تابلوی راهنمایی باشد که سه متغیر احتمالی میزان فروش نفت، نرخ ارز و قیمت نفت پیش‌روی دولت تصویر می‌کند. این در حالی است که بودجه به‌عنوان مهم‌ترین سند مالی کشور، باید حتی‌الامکان از شعاع تاثیر تغییرات این متغیرها به دور باشد.
اگرچه پیش‌بینی میزان درآمد حاصل از بهره مالکانه دولت بر منابع زیرزمینی، متغیری مهم در ترسیم نقشه مالی هر کشور است، اما اتکای محور مالی دولت بر پیش‌بینی نرخ ارز، قیمت و میزان فروش منابع طبیعی علاوه‌بر بی‌اعتبار کردن ارقام پیش‌بینی شده در بودجه، به‌واسطه اثرپذیری از اقدامات دولت می‌تواند این متغیرها را به ابزاری برای تحقق اهداف سیاسی دولت‌ها بدل کند؛ بنابراین به‌نظر می‌رسد که باید به نحوی اثر تغییرات این متغیرهای کلان بر اعتبار ارقام بودجه را حذف کرد. اما حذف اثر تغییر روند در مهم‌ترین متغیرهای درآمدی دولت بر بودجه دولت از چه طریقی امکان‌پذیر خواهد بود؟
امتداد چشم‌انداز بودجه
بررسیها نشان می‌دهد که در بیشتر کشورهای متکی به منابع که عموما در رده اقتصادهای توسعه‌نیافته قرار می‌گیرند، پیش‌بینی‌ها از روند متغیرهای قیمتی و نرخ ارز به نحوی در بودجه دخالت داده‌می‌شود. مکانیزمی که در کشورهایی مانند عراق، عربستان، امارات و قطر نیز در شمایلی شبیه به بودجه ایرانی اجرا می‌شود. اما این کشورها چند تفاوت اساسی با ایران دارند، نخست اینکه میزان ریسک و در نتیجه میزان پیش‌بینی‌پذیری در اقتصاد این کشورها به مراتب بالاتر از ایران است. برای مثال نرخ ارز در کشورهایی مانند کویت، عربستان و امارات برای بیش از دو دهه در یک نقطه میخکوب شده‌است و این کشورها از ناحیه محدودیت‌های بین‌المللی نیز با چالش‌های کمتری در مقایسه با ایران روبه‌رو هستند؛ بنابراین امکان ترسیم یک روند بلندمدت به‌عنوان چارچوب و قاعده مالی دولت در این کشورها به مراتب بیشتر از ایران است.
برخلاف روند حاکم بر بودجه‌ریزی کشورهای نفتی خاورمیانه و شمال آفریقا، اقتصادهای توسعه‌یافته‌تری مانند نروژ و شیلی که به ترتیب متکی به منابع نفت و مس هستند، با وجود داشتن محیط اقتصادی باثبات تلاش کرده‌اند تا با اصلاح مکانیزم بودجه‌ریزی از شدت اثر احتمالات بر دخل و خرج دولت بکاهند. هدفی که در این دو کشور از طریق دو ساز و کار نسبتا متفاوت حاصل می‌شود که محصول اصلاح چارچوب نهادی بودجه‌ریزی در این کشورها است. مهم‌ترین عضو این چارچوب مالی اصلاح شده در شیلی، «کمیته بودجه» است که ا‌صلی‌ترین هدف ایجاد آن، ترسیم مسیر بلندمدت و میان‌مدت برای رفتار مالی دولت است. به این ترتیب از سال ۲۰۰۶ و پس از اصلاح برخی قوانین و ایجاد کمیته بودجه، نه افق زمانی یک‌ساله که برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت این کمیته مبنای عمل قرار گرفت. این کمیته همچنین اقدام به تخمین چشم‌انداز قیمت مس به‌عنوان مهم‌ترین منبع درآمد شیلی در سه افق زمانی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت و چشم‌انداز میان‌مدت قیمت به‌عنوان قیمت موثر در عملکرد مالی دولت در نظر گرفته می‌شود. به‌عبارت دیگر هدف‌گذاری رشد و نرخ میان‌مدت استخراج شده از‌سوی این کمیته مهم‌ترین متغیرهای تصمیم‌گیری در تدوین و تصویب ارقام بودجه‌است. البته دولت‌ها در عملکرد مالی خود باید چشم‌انداز هدف میان‌مدت (چهارساله) ترسیم شده از‌سوی کمیته بودجه را نیز در نظر بگیرند. بر مبنای قاعده استقلال، اعضای این کمیته نه از‌سوی دولت بلکه از‌سوی کنگره شیلی و از میان خبرگان و شخصیت‌های برجسته علمی و برای مدت چهار سال انتخاب می‌شوند.
تصفیه نفتی بودجه
نروژ و شیلی چند نقطه اشتراک مهم دارند؛ این دو کشور از نظر شاخص شفافیت بودجه به طور مشترک در رده نخست قرار دارند، اصلاح مکانیزم بودجه‌ریزی به طور همزمان در این دو کشور آغاز شد، هر دو کشور متکی به منابع طبیعی هستند و هر دو توانسته‌اند به نحوی سیاست‌های مالی خود را از نوسانات ناشی از تغییر متغیرهای بودجه‌ای مصون کنند.نروژ که در حال حاضر یکی از ثروتمندترین کشورهای دنیاست تولید نفت خود را در کمتر از نیم قرن پیش آغاز کرد با این وجود در دهه ۱۹۹۰ به یکی از مهم‌ترین تولیدکنندگان نفت جهان تبدیل شد. در ابتدای دهه ۹۰ پارلمان نروژ قانونی به ثبت رساند که بر مبنای آن دولت باید بخشی از بهره مالکانه خود از درآمدهای نفتی را صرف افزایش سرمایه نهادهای مالی می‌کرد. در این دهه به‌واسطه افزایش قیمت نفت، چشم‌انداز مخارج رفاهی دولت منبسط شد اما با کاهش قیمت نفت در اواخر این دهه چالش‌هایی از محل کسری بودجه برای اقتصاد این کشور ایجاد شد. به این ترتیب در سال ۲۰۰۱ اصلاح مکانیزم بودجه‌ریزی در این کشور در دستور کار قرار گرفت. اصلاح ساختار بودجه سه هدف را دنبال می‌کرد؛ ایجاد ثبات اقتصادی، اطمینان از ثبات مالی و افزایش کارآیی در مصرف منابع.
مهم‌ترین راهکار نروژ برای افزایش ثبات مالی، تعریف قاعده بودجه و تغییر در شیوه تزریق منابع نفتی به بودجه بود. پس از سال ۲۰۰۱ دیگر دولت به طور مستقیم از نفت کسب درآمد نمی‌کرد بلکه سالانه سهم مشخصی از منابع حاصل از سرمایه‌گذاری بزرگترین صندوق ذخیره ارزی جهان در نروژ به بودجه جریان پیدا می‌کرد و منابع نفتی به جای بودجه دولت به این صندوق واریز می‌شد. این مکانیزم باعث شد تا اهرم نفتی بودجه دولت، متنوع‌تر شده و در نتیجه از اثرات نوسان در بازار جهانی نفت بر میزان دخل و خرج دولت نروژ کاسته‌شود. حجم یک تریلیون دلاری صندوق ذخیره ارزی این کشور نیز این آزادی عمل را به دولت می‌داد که رفتار پادچرخه‌ای در سیاست‌های مالی خود اتخاذ کند. افزون بر این قاعده مالی به دولت این اجازه را می‌داد که در شرایطی که بورس‌های کالا (به‌عنوان یکی از مهم‌ترین محورهای سرمایه‌گذاری صندوق ذخیره ارزی نروژ) دچار نوسان می‌شدند با در نظر گرفتن الزامات چشم‌انداز میان‌مدت مالی، از سقف ۴ درصدی تعیین شده از منابع صندوق ذخیره ارزی در این کشور تجاوز کند.
بانک جهانی در بررسی خود از مکانیزم‌های بودجه‌ریزی در کشورهای مبتنی‌بر منابع طبیعی، نروژ و شیلی را به‌عنوان دو شاگرد اول سیاست‌گذاری مالی متکی به منابع طبیعی معرفی کرده است. رویکرد مورد استفاده در این دو کشور با وجود تفاوت‌های ساختاری چند نقطه اشتراک دارد؛ افزایش چشم‌انداز سیاست‌گذاری مالی، حذف یا کاهش متغیرهای احتمالی اثرگذار بر بودجه، کاهش میزان اثرگذاری دولت در تعیین و جهت‌دهی به متغیرهای اساسی در بودجه و تعیین چارچوب مجاز برای مانور مالی دولت. این در حالی است که مکانیزم بودجه‌ریزی در ایران به نحوی است که تغییرات متغیرهای سیاسی و روند بازار جهانی نفت به شدت منابع مالی دولت را وابسته به احتمالات پیش‌روی متغیرهای اقتصادی کرده است. روندی که رفتار مالی دولت را هم به شدت به متغیرها و نوسانات خارجی گره زده‌است آن‌هم در شرایطی که متغیرهای سیاسی از ضریب اطمینان برآورد سیاست‌گذاران از روند حرکت متغیرهای منعکس‌کننده درآمد بالقوه دولت کاسته است.
البته ممکن است عده‌ای با اشاره به تفاوت در ساختار سیاسی و اقتصادی این دو کشور با ایران، فاصله بعید بین وضعیت فعلی ایران با وضعیت مطلوب حاکم بر این کشورها را دلیلی بر امکان‌پذیر نبودن نسخه‌برداری از این دو کشور در کوتاه‌مدت بدانند. فارغ از انحراف داشتن یا نداشتن این زاویه دید از واقعیت، به‌نظر می‌رسد که سیاست‌گذاری مالی در ایران نه‌تنها با این دو الگوی جهانی بلکه با شکل سیاست‌گذاری علمی در بسیاری از کشورها نیز متفاوت است. برای برهم زدن این عدم‌تجانس، سیاست‌گذاران می‌توانند در افق زمانی کوتاه مدت با بسترسازی برای اجرای عملیات بازار باز از یکسو امکان رقیق‌کردن اثر متغیرهای ارزی و نفتی را بر بودجه فراهم کنند و از سوی دیگر قدرت مانور سیاست‌گذار پولی در اتخاذ رویکردهای مدرن ثبات‌سازی اقتصادی را افزایش دهند.
دنیای اقتصاد