لزوم شفاف سازی ابهامات تبصره ۱۴ لایحه بودجه و رفع بلاتکلیفی بسیاری از احکام بودجه سنواتی

به گزارش راهبرد معاصر؛ بررسی ها نشان میدهد، در طول سنوات اخیر در نظام بودجه‌ریزی کشور اصول اساسی که شامل اصل جامعیت "شاملیت " تعادل" تخصیصها و غیره رعایت نمی‌شود، به عنوان یک نمونه واضح در تمامی این سالها کسری تراز عملیاتی داشته ایم و این کسری را از استقراض و فروش نفت جبران کرده ایم.

در سال 1396، 47درصد کسری تراز عملیاتی ثبت شد؛ سال 1397، 41درصد کسری تراز عملیاتی داشتیم، سال 99، 65 درصد کسری تراز عملیاتی ایجاد شد.دولت 235 درصد بیش از قانون برنامه ششم کشور از واگذاری‌های دارایی‌های مالی استفاده کرد که بر اساس عملکرد 409 درصد بیش از الزام تعیین شده در برنامه از این ردیف استفاده گردید.

بر این اساس به نظر می رسد، در کشور فاصله قابل توجه بین برنامه و بودجه کاملاً منقطع می‌باشد و بودجه واقعی و عملیاتی نیست. در حقیقت از تمامی احکام ( بندها و تبصره ها ) به طور متوسط 30% اجرا شده بیش از 70 درصد یا ناقص و یا اصلاً اجرا نشده است هیچ حساب کشی از مجریان به عمل نیامده و در تمام این سال ها تحقق درآمد و هزینه ها بیشتر از رقم های مصوبه بودجه بوده یعنی این که در تمامی زمینه ها کم برآورده شده که گویای این است که سیاه بودجه، بودجه کل کشور نیست.

محورهای اساسی در بودجه ریزی وجود دارد که مدیریت کشور را به نابهنجاری و چالش کشانده است، تخصیص ارز 4200 " تبصره 14 یعنی همان هدفمندی یارانه ها" موضوع شرکت های دولتی" هدر رفت منابع" و تمرکز وجوه در خزانه داری کشور" خصوصی‌سازی و واگذاری ها" ازجمله این موارد هستند.

در خصوص تخصیص ارز 4200 از سال 97 تا 99 پنجاه میلیارد دلار تخصیص ارز 4200 تخصیص داده شده است که در سال 98 پانزده میلیارد دلار که از این مقدار 133 نفر ، یک و نیم میلیارد دلار ارز گرفته و 255 مورد ثبت سفارش کرده‌اند ولیکن هیچ نوع وارداتی نداشتند.

در سال 97 سی وهفت نفر بالای 100 میلیون دلار ارز گرفته اند سی ودو نفر هیچ کالایی وارد نکرده اند، چهل و هشت نفر بین 50 تا 100 میلیون دلار ارز گرفتند که 31 نفر هیچ کالایی وارد نکرده اند، 359 نفر بین 10 تا 50 میلیون دلار ارز گرفتند ولیکن 212 نفر هیچ کالایی وارد نکرده اند.

تبصره 14 (هدفمندی یارانه ها )
این تبصره، خود تبدیل به بودجه مجزا شده و دولت وظایف حاکمیتی خودش را به آن انتقال داده و از منابع آن انجام وظیفه می‌کند (مثل خریدتضمینی چای، کاهش فقرو امور رفاهی، تغذیه، بهداشت و غیره) متاسفانه در سال 98 به این تبصره بند سایر موارد نیز اضافه شده است به مضمون کمک به رزمندگان و ایثارگران و جانبازان و..." که این بند سایر از هدفمندی یارانه ها " در سال 98 دو دهم درصد، در سال 99 سیزده درصد، سال 1400 بیست درصد و هر سال به این سه نقطه اضافه می‌شود که این خود در قبال تصمیم گیری راهبرد هدفمند کردن یارانه ها به چالشهای اساسی تبدیل شده است.

بودجه شرکت های دولتی
بالای 60 درصد بودجه های مصوب و پس از تبدیل شدن به قانون دستکاری و اصلاح شده است؛ در سال 96 ده شرکت زیان‌ده اعلام شده در صورتیکه 180 شرکت بوده اند" دو هزار میلیارد تومان بابت جبران زیان اعلام شده در صورتی که 12 هزار میلیارد تومان تخصیص داده شده است، در سال 97 شرکت های دولتی موظف بودند 40 درصد هزینه های پژوهشی را به عهده بگیرند که در عمل فقط 11 درصد خود را به جا آورده اند'. این نکته را هم در نظر داشته باشیم که بودجه شرکت های دولتی در سال 1401 نسبت به سال 1400 سی وچهاردرصد و نسبت به سال 99 هفتاد درصد رشد کرده است.

هفت شرکت دولتی، 51 درصد کل بودجه شرکت‌های دولتی را به عهده دارند. شرکت ملی گاز 'شرکت ملی نفت، پالایش نفت آبادان، پالایش نفت اراک، بازرگانی دولتی، بانک ملی و سپه که 94 درصد زیان هم به همین شرکت ها تعلق دارد و 51 درصد بودجه کل شرکت های دولتی در اختیار این شرکت هاست.

از طرف دیگر بررسیها نشان میدهد، این شرکتها تعهدات خود را انجام نداده اند مثلا شرکت‌گاز مقرر بوده 50 درصد تامین هزینه های مدارس را به عهده بگیرد و عملکرد آن 36 درصد می باشد و جالب اینکه 16 میلیارد دلار صادرات سهم صندوق دولت را هم پرداخت نکرده اند شرکت نفت هم تعهد همسان سازی حقوق بازنشستگان را داشته و هیچگونه اقدامی معمول نکرده است.

یا به عنوان یک مثال دیگر، دولت می بایست 20 درصد از وصولی های سال 98 از حساب ذخیره ارزی را به بازسازی و نوسازی مدارس می‌پرداخته که عملکرد آن صفر بوده است.
این مصادیق گویای این است که در بودجه بی انضباطی موج میزده از طرف دیگر سازمان برنامه و بودجه مجاز به جابجایی 10 درصد در ردیف ها می باشد که در بعضی از موارد از 50 تا 100 درصد جابجایی ردیف‌ها را داشته و تخصیص و یا کم کرده است.

هدر رفت منابع'؛ ناکارآمدی مدیریت و گران مدیریت کردن کشور
8/3میلیارد دلار هدر رفت گاز بدلیل عدم سرمایه گزاری مجدد در توسعه میادین گازی و در حال حاضر اگر در دوسال آینده چهارمیلیارد دلار در توسعه میادین گازی سرمایه‌گذاری نشود پیش بینی می‌شود در پنج سال آینده کشور واردکننده گاز خواهدشد.

6 میلیارد یورو به قیمت صادراتی هدر رفت محصولات همراه گاز داریم.

6.2 میلیارد یورو(معادل9 درصدمصرف کل کشور)قبل از مصرف هدر می رودیعنی حدود یک ونیم برابر کل صادرات.

1184 مگاوات برق غیرمجاز برای استخراج رمز ارزها استفاده شده است.

1686 میلیاردبه قیمت سال 98( 24درصد آب شرب) قبل از مصرف هدر می رود.

تمرکز وجود در خزانه داری کل کشور "
براساس قانون دستگاههای اجرایی می بایست تمامی حساب های شان متمرکز در خزانه‌داری کل کشور باشد ولیکن از 1290 دستگاه اجرایی در کشور در سال 99، 354 دستگاه اجرایی حسابی در خزانه داری کشور ندارند 525 دستگاه اجرایی حساب در نزد سایر بانک‌ها دارند که غیرقانونی است.

برای مثال تمامی درآمدهای تبلیغاتی صدا و سیما و وزارت ورزش و جوانان که بر اساس تبصره 20 قانون بودجه 99 می بایست به خزانه داری کل واریز شود ولیکن عملکرد صفر و مبلغی شناسایی نشده است در سال 99 وصول مطالبات دولت در سازمان مالیاتی 213 هزار میلیارد تومان مصوب بوده است ولی در عمل کمتر از 10 درصد بوده است و یقیناً در سال 1400 عدم وصول مطالبات بالاخص در خصوص حقوق گمرکی بسیار بیشتر از این خواهد بود'

بر اساس قانون برنامه ششم توسعه کشور؛ دولت نمی تواند برای مصارف عمومی خود از منابع واگذاری شرکت‌های دولتی و صندوق توسعه ملی استفاده کند اما دولت در سال 99، 62 هزار میلیارد تومان ( یعنی 11 درصد منابع عمومی بودجه سال 99) را از این منبع برداشت کرده است. نکته خطرناک دیگر اینکه در سال 1401 قرار است یک صندوق جدید دیگر از منابع حاصل از افزایش قیمت های حامل انرژی و مالی ایجاد شود.

در گزارشهای تفریغ بودجه چه خبر است؟
یک ایراد اساسی به این گزارش نویسی، عدم توجه به اصول گزارش نویسی درست برای هر رده مختلف است در اینکه گزارش حاوی نکات بسیار دقیقی است ولی ذکر برخی از نکاتی که صرفاً جنبه آماری و عددی دارد ممکن است مخاطب خاص را بهره مند کنه" اما نماینده‌های محترم مجلس و گروه های نظارتی را دچار اشتباه کند. پس بهتر است سطوح مختلفی تعریف شده و مواردی که در نوشتن متن قانون بودجه اشکال گرفته شده در نوشتن گزارش نیز دقت کافی را داشته باشند.

اما مهمترین نکاتی که در این گزارش مطرح شده در واقع نکاتی است که سالیان سال توسط متخصصین مختلف بودجه مطرح می شود آن هم عدم پیش‌بینی درست از وضعیت درآمدها و هزینه هاست که باعث انحرافات بودجه ای شده است.

این گزارش نشان می‌دهد که فقط 56 درصد از منابع در طول این 8 ماهه وصول شده و عمده درآمدهای وصولی هم با فشار بر فرادستان بوده و به خوبی هم میشه مفر های رانتی هیچ گزندی به فرادستان نمیرساند را مشخص کرد.

عمده ترین منابعی که وصولی نداشتند مالیات بر مسکن‌های خالی درآمد حاصل از مابه التفاوت نرخ ارز ترجیحی به نرخ نیما، درآمد حاصل از بدهی‌های بخش‌های پتروشیمی و معادن به دولت و تحویل نفت خام به اشخاص بوده، برخی از اینها به خاطر ابهام در سازو کارها بوده و باعث عدم هماهنگی سازمان‌های مختلف شدند و درامدی وصول نشده و عدم وصول شان هم هیچ ما به ازایی برای آن کسانی که تخطی کردند در قانون بودجه نداشته است.

از طرفی می‌بینیم که در این درصد وصولی بیش از 60 مورد ردیفها کمتر از 50 درصد بوده اما در حوزه مصارف عملکرد ها به طور میانگین بالای 80 درصد است حتی بخشی از آنها بالای صد در صد است این گویای آنست که هزینه ها بیشتر از آنچه پیش بینی می شده عملیاتی شده اما در بحث درآمدها' پیش ‌بینی‌های درستی صورت نگرفته یا اینکه توان و عزم کافی برای این بحث وجود نداشته به طور خاص در مالیات نسبت به سال قبل فقط 58 درصد تحقق صورت گرفته و این گویای رکود و بانگاه به جزئیات گویای این است که کمترین درصد تحقق درآمدها مالیات بر خانه ها و خودروهای لوکس و خانه های خالی بوده است.

از طرفی معمولاً قانون‌بودجه با حجم عظیمی از بندها و تبصره‌های غیر بودجه‌ای روبرو است و این باعث میشود که بندهای بودجه ای زیاد جدی گرفته نشوند و فقط 17 درصد بندها و تبصره ها کامل اجرا شده و 60 درصد هم اجرای ناقص داشته باشند.

ازطرفی بازهم در اقدامات ضد توسعه‌ای بانک ها موظف بودند 55 درصد از تسهیلاتشان را به تولید بدهند که فقط 16 درصد را تخصیص داده‌اند؛ همه اینها گویای این است که دولت توان و یا عزم برخورد با یک گروه برخوردار و یا به اصطلاح فرا دست را ندارد.

بیشترین انتظاری که از دستگاه‌های نظارتی به خصوص مجلس می‌رود این است که باید زمینه های اجرایی هم برای احکام در نظر بگیرد (ضمانت اجرایی و پاسخگویی و...) تصمیم گیرندگان امر در مقام قانون که باید وظایفشان را در مقام نظارت هم به خوبی انجام دهند و به دنبال این باشند که احکام رهگیری و ردیابی درست صورت بگیرد. در هنگام نوشتن این احکام ما به ازای عدم اجرایشان هم پیش بینی شود و دستگاه‌ها ملزم به اجرای آن باشند ' البته ضعف دیگری که دارد مجلس به خاطر ماهیت امتیازات منطقه‌ای که باید به نمایندگان بدهد' دیده می‌شود به دنبال این است که درآمدهایی در بودجه در نظر بگیرد تا بعداً بتوانند هزینه هایی را به تبع آن اضافه کند که این هم به لحاظ ساختاری باید بازنگری شود زیرا خیلی از این درآمدهایی را که منشا برخی از هزینه‌هایی است که برخی از نمایندگان به صورت منطقه ای برای بودجه عمومی می‌تراشند" غیر قابل وصول است، ولیکن هزینه ها کاملاً تخصیص داده می‌شود. در نهایت با کسری بودجه مواجه و عدم تحقق درآمدهای برخی از این هزینه ها بیشتر از آن چیزی است که تخصیص داده می شود و برآیند اینها به هر روش که باشد ایجاد تورم و دولت را وادار به آینده فروشی میکند.

در پایان تاکید میشود، مجلس و نماینده ها باید از این منظر به موضوع تصویب بودجه 1401 بپردازند تعیین تکلیف هزینه های غیر ضروری و حذف آنهاست. باید مشخص شود که دولت باید در چه هزینه‌های صرفه جویی کند، تا از این منظر به پیشرفت جامعه کمک و اولویت بندی درست را انجام بدهد. دراین راستا میبایست دیوان محاسبات به همراه مرکز پژوهشها ' راهبردهای مناسب و کاربردی را به مجلس ارائه نمایند.

کاظم سلیمی- کارشناس اقتصادی*/ تسنیم