تجارت خارجی و لزوم اصلاح ساختار نهادی

به گزارش «راهبرد معاصر»؛ تحلیل ساختار فعلی نشان می‌دهد که تعدد نهادهای تصمیم‌گیر، ضعف شورای عالی صادرات در اعمال اقتدار فرابخشی و نقش پررنگ نهادهای شبه‌دولتی در اقتصاد، زمینه‌ساز خروج سرمایه، کاهش شفافیت و تضعیف رقابت‌پذیری تجاری کشور شده است. اصلاح ساختار نهادی، استقرار پنجره واحد تجاری و تجمیع سامانه‌های مجوزدهی، از الزامات اساسی برای بهبود حکمرانی تجارت خارجی است.

بنیادی‌ترین و پایدارترین چالش، تعدد مراکز تصمیم‌گیری و صدور بخشنامه‌های موازی و متناقض از سوی نهادهای مختلف است

تجارت خارجی ایران با تناقض عجیبی روبروست: با وجود ثبت مازاد تجاری (نفتی و غیرنفتی) در سالهای اخیر، با کسری حساب سرمایه‌ای در حدود همین رقم مواجه بوده که معادل حدود هشت درصد تولید ناخالص داخلی است. این خروج سرمایه گسترده که در پنج سال اخیر ۴.۵ برابر شده، عمدتاً نه ناشی از کنشگری شهروندان عادی، که محصول رفتار نهادها و اشخاص وابسته به ساختار قدرت است. این تناقض، ریشه در ساختار نهادی تجارت خارجی دارد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که بیش از ۲۵ نهاد اجرایی نظارتی و سیاست‌گذار به‌طور هم‌زمان در حوزه تجارت خارجی نقش‌آفرینی می‌کنند: وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، بانک مرکزی، گمرک، سازمان استاندارد، سازمان توسعه تجارت، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز و ده‌ها نهاد دیگر. این تعدد، نه‌تنها موجب صدور بخشنامه‌های متناقض و زمان‌بر شدن فرآیندهای تجاری شده؛ بلکه فضای کسب‌وکار را به شدت پرریسک و غیرقابل‌پیش‌بینی ساخته است.

ساختار نهادی تجارت خارجی ایران با مجموعه‌ای از ناهماهنگی‌های مزمن دست‌وپنجه نرم می‌کند که در عمل، کارایی این بخش حیاتی اقتصاد را به شدت کاهش داده است. ازجمله این موانع، می توان به موارد زیر اشاره کرد:

۱. تعدد نهادها و بخشنامه‌های متناقض: بنیادی‌ترین و پایدارترین چالش، تعدد مراکز تصمیم‌گیری و صدور بخشنامه‌های موازی و متناقض از سوی نهادهای مختلف است. وزارت صنعت، معدن و تجارت، بانک مرکزی، گمرک، سازمان ملی استاندارد، سازمان توسعه تجارت و ستاد تنظیم بازار، هرکدام به‌طور مستقل دستورالعمل‌هایی با بار اجرایی صادر می‌کنند. نتیجه این ساختار «جزیره‌ای»، سردرگمی فعالان اقتصادی، افزایش ریسک و توقف ناگهانی فعالیت‌های تجاری است .

هیچ نهاد مشخصی مسئولیت ارزیابی هم‌راستایی مقررات را بر عهده ندارد. به‌عنوان نمونه، ممکن است وزارت صنعت، معدن و تجارت بخشنامه‌ای صادر کند و بانک مرکزی در فاصله کوتاهی با مفاد مغایر یا محدودکننده آن را ابلاغ کند . این بی‌ثباتی، هزینه مبادله را افزایش داده و اعتماد شرکای خارجی را از بین می‌برد؛ به‌گونه‌ای که بسیاری از شرکای تجاری، به دلیل تغییرات مکرر مقررات، در قراردادهای خود با شرکت‌های ایرانی شرایط سخت‌گیرانه‌تری اعمال می‌کنند یا اساساً از همکاری صرف‌نظر می‌کنند .

۲. ناکارآمدی گمرک و هزینه‌های بالای مبادله: رویه‌های ناکارآمد در سیستم گمرکی ایران، به‌ویژه شفاف نبودن فرایندها و وابستگی شدید به اسناد فیزیکی، نه‌تنها موجب تأخیر در ترخیص کالا می‌شود؛ بلکه ریسک فساد اداری را نیز بالا می‌برد . بررسی‌های تجربی نشان می‌دهد که سهم هزینه‌های گمرکی و غیرمستقیم از قیمت وارداتی برخی کالاها در ایران تا ۳۰ درصد افزایش یافته، درحالی‌که در کشورهای توسعه‌یافته این نسبت کمتر از ۱۰ درصد است .

۳. نظام چندنرخی ارز و خروج سرمایه: نظام چندنرخی ارز، انگیزه‌های قوی برای بازیگران وابسته ایجاد کرده تا از اختلاف نرخ ارز بهره‌مند شوند. شرکت‌هایی که ارز یارانه‌ای دریافت می‌کنند، انگیزه کمی برای بازگرداندن درآمدهای صادراتی و فروش آن به بانک مرکزی با نرخ‌های پایین مصنوعی دارند . نتیجه اینکه بر اساس آمار موجود ، بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار از ارز حاصل از صادرات غیر نفتی، (یعنی معادل ۳۵ درصد کل صادرات غیر نفتی) طی سالهای ۱۳۹۷ لغایت ۱۴۰۴ به چرخه اقتصادی کشور بازنگشته است .

4. شورای عالی صادرات غیرنفتی: نهادی با ظرفیت‌های ناتمام-احیای شورای عالی صادرات غیرنفتی پس از نزدیک به چهار سال وقفه، اگرچه گامی مثبت تلقی می‌شود، اما تردیدهای جدی درباره اثربخشی آن وجود دارد. این شورا در اولین و آخرین جلسه خود در دولت چهاردهم، مصوباتی را ابلاغ کرد که از یکسو قریب به اتفاق آنها از جمله وظایف جاری سازمان توسعه تجارت ایران بوده و از سوی دیگر ، عدم وجود ضمانت اجرایی تصمیمات شورای عالی صادرات غیر نفتی، کارایی آن را به شدت محدود کرده است.

۵. تأثیر کیفیت نهادی بر سهم ناچیز ایران در تجارت جهانی: بررسی ها نشان می دهد که کیفیت نهادی ایران تأثیر منفی و معنادار بر حجم تجارت کشور داشته است. تحریم‌های بین‌المللی، ایران را به سمت شرکای تجاری با حساسیت کمتر به شاخص‌های نهادی سوق داده و تجارت با کشورهای صنعتی مانند آلمان و ژاپن را کاهش و با کشورهایی مانند چین و ترکیه را افزایش داده است.

تورم مزمن و محدودیت‌های تحمیل‌شده توسط نهادهای غیررسمی نیز از دیگر موانع جدی هستند . در نتیجه، سهم ایران از تجارت جهانی به کمتر از ۰.۵ درصد کاهش یافته است . بر اساس تحلیل چالش‌های موجود، راهکارهای اصلاحی را می‌توان در چهار سطح کلان، نهادی-اجرایی، سیاست‌های ارزی و حکمرانی اقتصادی دسته‌بندی کرد:

۱. سطح کلان ساختاری: بازطراحی معماری نهادی

الف) ساماندهی مراکز تصمیم‌گیری و تجمیع اختیارات: پراکندگی نهادهای سیاست‌گذار و اجرایی، مهمترین آسیب ساختار فعلی است. راهکار اساسی، تجمیع مأموریت‌های مرتبط با تجارت خارجی در یک نهاد متمرکز با اختیارات کافی است. بر اساس ارزیابی تطبیقی الگوهای نهادی، دو مسیر اصلی پیشنهاد می‌شود:

تجمیع سامانه‌های مجوزدهی در یک پنجره واحد، یکی از کلیدی‌ترین اصلاحات اجرایی است

- الگوی نخست (وزارتخانه تخصصی بازرگانی): احیای وزارت بازرگانی به‌عنوان نهادی با مأموریت متمرکز بر تجارت خارجی و داخلی. این الگو با ایجاد انسجام مأموریتی، کاهش شکاف میان هدف و اجرا، و راهبری یکپارچه، برای شرایطی که اولویت با اقتدار نهادی است، گزینه برتر محسوب می‌شود.

- الگوی دوم (ارتقای سازمان توسعه تجارت): تبدیل سازمان توسعه تجارت به نهادی چابک و تخصصی با استقلال عملیاتی و اختیارات فرابخشی. این الگو برای شرایطی که اولویت با انعطاف‌پذیری و سازگاری سریع با تحولات است، کارآمدتر خواهد بود.

در هر دو الگو، استمرار نقش شورای عالی صادرات غیرنفتی به‌عنوان نهاد فرابخشی هماهنگ‌کننده با تقویت ضمانت اجرایی مصوبات توصیه می‌شود.

ب) تفکیک نقش تصدی‌گری از حاکمیت: دولت باید نقش خود را به سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و نظارت مؤثر محدود کرده و از بنگاه‌داری اقتصادی خارج شود. واگذاری بنگاه‌های زیان‌ده دولتی و مقابله با سلطه نهادهای شبه‌دولتی بر اقتصاد، از الزامات این مسیر است .

۲. سطح نهادی-اجرایی: تسهیل فرآیندهای تجاری

الف) استقرار کامل پنجره واحد تجارت خارجی و ترخیص پیش از ورود: تجمیع سامانه‌های مجوزدهی در یک پنجره واحد، یکی از کلیدی‌ترین اصلاحات اجرایی است. در این چارچوب، اجرای سیستم «ترخیص پیش از ورود» (Pre-Arrival Processing) می‌تواند زمان ماندگاری کالا در بنادر را از بیش از ۲۰ روز به کمتر از چند روز کاهش دهد .

برای تحقق این هدف، سه اقدام ضروری است:

۱. ایجاد سامانه‌های الکترونیکی یکپارچه برای تبادل داده میان گمرک، سازمان بنادر، بانک‌ها و نهادهای مجوزدهنده

۲. راه‌اندازی مرکز تحلیل ریسک هوشمند با بهره‌گیری از داده‌های تاریخی و فناوری یادگیری ماشین برای پیش‌بینی تخلفات احتمالی

۳. توسعه نظام فعالان اقتصادی مجاز (AEO) و اعطای امتیازات واقعی به شرکت‌های خوش‌سابقه برای تسهیل فرآیندهای گمرکی . تجربه کشورهایی مانند مراکش نشان داده است که اجرای این مدل می‌تواند هزینه‌های انبارداری را تا ۴۰ درصد کاهش دهد و صرفه‌جویی سالانه بیش از ۲۰۰ میلیون دلاری به همراه داشته باشد.

ب) شفاف‌سازی مقررات و حذف قوانین زائد: تراکم مقررات و بخشنامه‌های متناقض، هزینه مبادله را به شدت افزایش داده است. ضروری است با بازنگری جامع در قوانین مرتبط با تجار قوانین زائد حذف و مقررات شفاف، پایدار و قابل‌پیش‌بینی تدوین شوند. ناپایداری تصمیمات و تغییرات ناگهانی قوانین، یکی از دشمنان پنهان تولید و سرمایه‌گذاری است .

۳. اصلاح سیاست‌های ارزی: گام کلیدی در کاهش رانت و فرار سرمایه

نظام چندنرخی ارز، یکی از مهم‌ترین عوامل ایجاد رانت، فساد و خروج سرمایه از کشور است. اصلاح این نظام، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای بهبود تجارت خارجی محسوب می‌شود.

الف) حرکت به‌سوی نظام تک‌نرخی ارز: تداوم نظام چندنرخی، انگیزه‌های قوی برای بازیگران وابسته ایجاد کرده تا از اختلاف نرخ ارز بهره‌مند شوند. تجربه حذف تدریجی ارز ترجیحی ۴ هزار و 200 تومانی نشان داده است که اگرچه این اقدام در کوتاه‌مدت فشار تورمی به همراه دارد، اما در بلندمدت به کاهش فساد، افزایش شفافیت و تخصیص عادلانه‌تر منابع ارزی منجر می‌شود .

ب) انتقال یارانه ارزی به مصرف‌کننده نهایی: به جای تخصیص ارز یارانه‌ای به واردکنندگان، حمایت‌های دولتی باید به‌صورت مستقیم و هدفمند به مصرف‌کننده نهایی (از طریق کالابرگ یا یارانه نقدی) پرداخت شود. این روش ضمن جلوگیری از انحراف یارانه، زمینه فساد و رانت‌جویی را از بین می‌برد و اطمینان حاصل می‌کند که حمایت به جامعه هدف اصابت می‌کند .

ج) مدیریت هوشمندانه پیامدهای اجتماعی: اصلاح نظام ارزی بدون برنامه‌های حمایتی قوی برای اقشار کم‌درآمد، ممکن است به نارضایتی اجتماعی منجر شود. بنابراین، طراحی بسته‌های حمایتی هدفمند و توانمندسازی نیروی کار، پیش‌شرط موفقیت این اصلاحات است .

۴. سطح حکمرانی اقتصادی: الزامات نهادی پایدار

الف) استقرار حاکمیت قانون و پاسخ‌گویی: هیچ اصلاح اقتصادی بدون نهادینه‌سازی سازوکارهای شفاف پاسخ‌گویی در فرآیند تصمیم‌سازی و اجرا به نتیجه مطلوب نمی‌رسد. هر تصمیم اقتصادی هزینه‌های مالی و اجتماعی به همراه دارد و پاسخ‌گویی نسبت به این هزینه‌ها، اعتماد عمومی را بازسازی کرده و کارآمدی نظام حکمرانی را ارتقا می‌دهد .

ب) همراهی دولت و بخش خصوصی به‌عنوان شریک حکمرانی: اصلاح نظام حکمرانی اقتصادی، فرآیندی فرانهادی و مبتنی بر اجماع ملی است که تنها از مسیر هم افزایی دولت و بخش خصوصی به ثبات پایدار دست می‌یابد. اتاق بازرگانی ایران به‌عنوان نماینده بخش خصوصی، خود را شریک نهادی دولت در طراحی، اجرا و پایش اصلاحات می‌داند .

ج) هم‌راستایی سیاست‌های مالی، پولی، ارزی و تجاری: اصلاحات جزیره‌ای و ناهماهنگ، نتیجه مطلوبی در بر نخواهد داشت. اصلاح همزمان و همراستای سیاست‌های مالی، ارزی، تجاری و پولی، بسته‌ای منسجم از اصلاحات نهادی را شکل می‌دهد که تقویت تولید ملی، توسعه صادرات و بهبود پایدار عملکرد اقتصاد ایران را ممکن می‌سازد .

د) انضباط بودجه‌ای و کنترل رشد نقدینگی: بازگشت بودجه عمومی به کارکرد توسعه‌گرایانه، نیازمند کاهش پایدار هزینه‌های جاری، اصلاح جهت‌گیری منابع و کنترل رشد نقدینگی است. تداوم تورم مزمن و ناترازی‌های ساختاری، ریشه در کاستی‌های نظام تصمیم‌سازی و حکمرانی اقتصادی دارد .

جمع بندی

با توجه به فوریت و تأثیرگذاری، راهکارهای پیشنهادی به ترتیب اولویت عبارتند از:

۱. اصلاح نظام چندنرخی ارز

۲. استقرار پنجره واحد تجاری و ترخیص پیش از ورود

۳. تجمیع مراکز تصمیم‌گیری تجارت خارجی

۴. شفاف‌سازی مقررات و حذف قوانین زائد

۵. تفکیک نقش دولت از بنگاه‌داری

۶. استقرار حاکمیت قانون و پاسخ‌گویی اجرای موفق این راهکارها، علاوه بر بهبود کارایی تجارت خارجی، به افزایش شفافیت، کاهش فساد، بازگشت اعتماد سرمایه‌گذاران و درنهایت، افزایش سهم ایران از تجارت جهانی منجر خواهد شد.