«مکانیزم ماشه» و سناریوهای پیش رو

به گزارش راهبرد معاصر؛ 18 اردیبهشت 1398، ایالات متحده به صورت یک جانبه از توافق هسته ­ای با ایران خارج شد. در آن زمان مقامات کاخ سفید اعلام کردند که این خروج به عنوان اقدامی برای دستیابی به "توافقی بهتر" با ایران صورت گرفته است. با این حال، علی رغم عملکرد ضعیف دیگر طرف­ های برجام، ایران از این توافق بین­ المللی خارج نشد و همچنان این توافق پابرجاست. پس از گذشت بیش از دو سال از خروج آمریکا از برجام و در حالی که به لغو تحریم­ های تسلیحاتی 13 ساله علیه ایران نزدیک می شویم؛ واشنگتن، تلاش ­های سیاسی خود را در راستای تمدید این تحریم ها با استفاده از فعالسازی مکانیسم موسوم به ماشه آغاز کرده است.

مکانیزم ماشه

 در بندهای 36 و 37 برجام، به مکانیسم حل اختلافات یا "مکانیسم ماشه" (Snapback) ، اشاره شده است. بر اساس این دو بند، چنانچه ایران یا سایر اعضای برجام معتقد باشند که کشوری تعهدات خود را رعایت نکرده است، می‌تواند موضوع را به منظور حل و فصل به کمیسیون مشترک برجام ارجاع نماید. کمیسیون مشترک ۱۵ روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی، فیصله نیافته است، می‌تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران نیز ۱۵ روز فرصت خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، پس از بررسی کمیسیون مشترک، عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیفش موضوع بوده، می‌تواند درخواست نماید که موضوع توسط یک هیئت مشورتی که متشکل از سه عضو خواهد بود بررسی شود. این هیئت می‌بایست نظریه غیرالزام آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف ۱۵ روز ارائه نماید. چنانچه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از ۵ روز نظریه هیئت مشورتی را با هدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد، و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق عدم پایبندی اساسی است، آنگاه آن طرف می‌تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی یا جزئی اجرای تعهدات برجام قلمداد کرده یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید تا برای ادامه تعلیق تحریم ها رای گیری شود. در این مرحله اعضای شورای امنیت 30 روز فرصت خواهند داشت تا قطعنامه ای را تصویب کنند تا تعلیق تحریم های ایران ادامه داشته باشد، اگر چنین قطعنامه ای به تصویب نرسد، مکانیسم ماشه فعال شده و تمامی تحریم های پیشین مندرج در قطعنامه های 1696، 1737، 1747، 1803، 1835 و 1929 باز خواهند گشت.

تفسیر آمریکا برای استفاده از مکانیسم ماشه

تفسیر واشنگتن در فعالسازی مکانیسم ماشه، بر تفاوت ماهوی بین برنامه جامع اقدام مشترک و قطعنامه 2231 باز می­گردد. بر این اساس آمریکا استدلال می­کند که خروج این کشور از برجام، مانعی برای استناد این کشور به بندهای 11،10 و 12 قطعنامه 2231 نمی ­شود، و ایالات متحده؛ همچنان یکی از مشارکت کنندگان در برجام محسوب می ­شود و طبق آن می­تواند مکانیسم ماشه را فعال کند. برای درک بهتر استدلال آمریکا، ابتدا فرایند معمول در فعالسازی مکانیسم ماشه مندرج در برجام تشریح می­شود تا پس از آن استدلال آمریکا مورد بحث قرار گیرد. همانگونه که پیشتر اشاره شد، برای استفاده از مکانیسم برجام، واشنگتن باید 6 مرحله شامل ارجاع پرونده نقض برجام مرحله ، ارجاع پرونده نقض برجام به شورای وزیران، ارجاع پرونده به شورای مشورتی، ارائه شکایت توسط عضو شاکی به شورای امنیت سازمان ملل، فرصت یک ماهه به اعضای شورای امنیت برای تصویب یک قطعنامه جهت تمدید تعلیق تحریم‌ها و در نهایت بازگشت قطعنامه های تحریمی گذشته، پروسه­ ی زمانبری که حداقل 60 روز کاری زمان نیاز دارد. این در حالی است که آمریکا تلاش دارد با استناد به قطعنامه 2231، سه مرحله اول را نادیده گرفته و مستقیما شکایتی را به شورای امنیت سازمان ملل ارائه دهد تا در مدت زمان یک ماهه، تمامی قطعنامه های 6 گانه تحریمی علیه ایران را بازگرداند.

اما در مورد استدلال آمریکا این نکته بسیار حایز اهمیت است که برجام بعد از موافقت از سوی دولت‌های طرف آن، در سال 2015 در قالب قطعنامه‌ای مستقل، از سوی شورای امنیت مورد رأی قرار گرفت. بنابراین، از زمان تصویب این قطعنامه، با دو سند رو‌به‌رو هستیم: برجام؛ که با وجود اختلاف‌نظرهای مختلف، آن را باید سندی سیاسی و فاقد الزام حقوقی دانست و قطعنامه 2231 که بسیاری از مفاد آن به دلیل اتکا به فصل هفتم منشور ملل متحد و ادبیات به کار رفته در آن لازم‌الاجراست. تفسیر برجام به یک عنوان یک عمل حقوقی با ماهیت قطعنامه‌ای شورای امنیت حاوی نتایج ویژه‌ای است. یکی از اصلی‌ترین نتایج تفسیر فوق آن است که طرف‌های برجام نمی‌توانند به اختیار خود از آن خارج شوند، چرا که هیچ دولتی اجازه ندارد راساً درباره حضور یا خروج از قطعنامه‌های شورای امنیت تصمیم‌گیری کند. این اصلی تثبیت‌شده در حقوق سازمان ملل متحد است که فقط خود شورای امنیت مجاز است که خروج از تعهدات قطعنامه‌هایش را اجازه دهد. بنابراین، استدلال دولت آمریکا بعد از 17 اردیبهشت 97 و استدلال برخی از حقوق‌دانان ایرانی و خارجی مبنی بر اینکه آمریکا دیگر عضو برجام نیست چندان با مبنای حقوقی قطعنامه‌های شورای امنیت سازگار نیست.

سناریوهای محتمل

واقعیت آنست که با وجود اعمال شدیدترین تحریم ­ها علیه ایران طی دو سال گذشته، این زمزمه در کاخ سفید مطرح است که از کمپین فشار حدکثری ایالات متحده علیه ایران، نتبجه مورد انتظار حاصل نشده است. در واقع چکاندن ماشه، آخرین گزینه­ ی واشنگتن برای شلیک به پیکر بی­جان برجام است. از طرفی به نظر نمی­ رسد، حل این اختلاف از طریق سازوکارهای قانونی و حقوقی میسر باشد؛ یعنی اگر اروپایی‌ها یا چین و روسیه بخواهند وارد بازی ­های حقوقی شوند و با طرح پیش‌نویس قطعنامه‌ای اعلام کنند که مساله مطرح شده دارای "ماهیت رویه‌ای"، است و از این طریق بخواهند با وجود مخالفت آمریکا و با جلب موافقت 9 عضو دیگر اقدام کنند، از آن طرف هم آمریکا احتمالا اعلام خواهد کرد که این موضوع جزو مسائل اساسی است و از "وتوی مضاعف" استفاده می ‌کند. گزینه ­ی دیگر حقوقی، دیوان دادگستری بین‌المللی است که قطعا پروسه ه­ای زمان‌بر و چند ساله پیش رو خواهد گذاشت. بنابراین چند رخداد سیاسی محتمل به نظر می ­رسد:

فرآیند محتمل اول، احتمالاً آمریکا با وجود خروج از برجام، بتواند با استفاده از لابی گسترده با متحدانش، آن­ها ­را راضی به قبول تفسیر خود از قطعنامه 2231، و کسب 9 رای موافق برای تعلیق مجدد تحریم تسلیحاتی علیه ایران شود. در واقع اگر سایر اعضای شورای امنیت نیز تفسیر آمریکا از قطعنامه 2231 را مورد پذیرش قرار دهند و یا تحت تاثیر فشارهای سیاسی آمریکا، این تفسیر را بپذیرند، با توجه به اینکه در فرایند فعالسازی مکانیسم ماشه، یک بازه 30 روزه بین ارائه شکایت در شورای امنیت و بازگشت تحریم ها تعبیه شده است، ایالات متحده برای بازگردانی تحریم­ های پیشین باید یک ماه قبل از لغو تحریم ­های تسلیحاتی ایران، شکایت خود را به شورای امنیت ارائه دهد. بر همین اساس دونالد ترامپ نیز اعلام نمود که آمریکا در ماه اوت میلادی، شکایت خود را به شورای امنیت ارائه خواهد کرد. اگر این سناریو تحقق پیدا کند در فرایندی یک ماهه پس از فعالسازی مکانیسم ماشه، کلیه تحریم های پیشین که بر اساس قطعنامه 2231 به حالت تعلیق در آمده بودند، مجددا فعال می شوند. این­که برایان هوک رییس میز اقدام ایران، برجام را یک فرآیند سیاسی نامید و نه حقوقی، همچنین رای ممتنع اعضای شورا (و نه مخالف) به جز چین و روسیه در شورای امنیت به قطعنامه پیشنهادی آمریکا، خود می ­تواند عزم واشنگتن را برای دستیابی به توافق با دیگر اعضا بیشتر کند.  

فرآیند محتمل دوم، این است که جامعه بین المللی آمریکا نتواند سایر اعضای شورای امنیت را با تفسیر خاص خود از قطعنامه 2231، قانع کند و فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه توسط آمریکا شکست بخورد. در ابتدای ارایه نامه آمریکا به شورای امنیت، اعضای اروپایی شورای امنیت شامل فرانسه، انگلیس، بلژیک و آلمان مخالفت رسمی خود را با رویکرد آمریکا در نامه­ای به ریاست شورای امنیت اطلاع دادند. نمایندگان چین، روسیه و دیگر اعضای شورای امنیت نیز رویکرد مشابهی را در پیش گرفتند. البته به نظر می ­رسد که اروپایی ­ها در جهت اتلاف وقت برای فرارسیدن انتخابات ریاست جهوری آمریکا هم گام بر می­ دارند، تا در دولت بعدی آمریکا، تصمیم نهایی گرفته شود. در این راستا ادوارد رودز، استاد روابط بین‌الملل دانشگاه جرج میسون معتقد است: "بخش عمده‌ای از مجامع حقوقی، دانشگاهی و سیاست خارجی ایالات متحده توجیه ترامپ برای راه‌اندازی مکانیسم ماشه را از نظر فکری تهی می‌دانند. بعید است که ترامپ بتواند اعضای شورای امنیت را قانع کند". فرانک هیپل استاد روابط بین‌الملل دانشگاه پرینستون هم معتقد است: "اعضای برجام و ۱۳ عضو از ۱۵ عضو شورای امنیت سازمان ملل متحد اظهار داشتند که از آنجا که رئیس‌جمهور ترامپ ایالات متحده را از برجام خارج کرده، دولت ترامپ حق ندارد که قطعنامه را علیه ایران فعال کند".

یکی از سناریوهای پیش روی دیگر، اینست که اعضای باقیمانده برجام شامل انگلیس، فرانسه، آلمان، چین و روسیه به جز آمریکا با استناد به متن برجام، از امکان فعالسازی مکانیسم ماشه علیه ایران استفاده کنند، کما اینکه پیشتر هم اروپایی ­ها در مورد استفاده از مکانیزم ماشه، به ایران هشدار داده بودند. در واقع متحدان اروپایی آمریکا در برجام، ممکن است تحت تاثیر فشارهای سیاسی این کشور رویکرد خود را تغییر دهند. کما اینکه تصویب قطعنامه شورای حکام علیه ایران و تهدید پمپئو علیه کشورهایی که با واشنگتن در اجرای مکانیزم همراه نشوند را نیز می توان در این راستا تفسیر نمود. لازم به ذکر است که در صورت فعالسازی مکانیسم ماشه و طی شدن فرایند معمول آن، امکان وتوی روسیه و چین وجود نخواهد داشت.

از طرفی سناریوی دیگر هم بعید به نظر نمی ­رسد. ممکن است با توجه به این­که ترامپ به دنبال برداشت انتخاباتی از اسنپ ­بک است، تلاش ­های احتمالی اروپایی ­ها و چین و روسیه برای دستیابی به راه­ حلی منطقی بی نتیجه باقی بماند. بنابراین رویکرد راضی کردن ایران، به خواست آمریکا را در پیش گیرند. به بیان دیگر از آنجا که فعال‌سازی مکانیسم ماشه با مساله عدم تمدید تحریم تسلیحاتی ایران مرتبط است، احتمالا شرکای برجام تلاش خواهند کرد که ایران را مجاب به تمدید این تحریم ­ها تا موعد مشخصی (احتمالا چند ماه پس از انتخابات آمریکا) کنند، تا آمریکا نیز فعلاً از اجرای فرآیند ماشه صرف نظر کند.

اما گزینه­ ی محتمل­ تر در صورتی رخ خواهد داد که با وجود مخالفت اعضای شورای امنیت و جامعه بین المللی با فعالسازی مکانیسم ماشه توسط آمریکا، این کشور سر خود اقدام به اجرایی کردن مکانیسم ماشه و اعمال تحریم ها نماید. در صورت تحقق سناریوی سوم، شاهد تشدید اختلافات بین المللی نه تنها بین ایران و آمریکا بلکه بین چین و روسیه از یک طرف و آمریکا از طرفی دیگر نیز خواهیم شد. در این چارچوب حتی اگر آمریکا تفسیر خود را تحمیل کند، بازهم ممکن است برخی از اعضای جامعه بین المللی همچون چین و روسیه این تفسیر آمریکا را مورد پذیرش قرار نداده و تحریم های تسلیحاتی علیه ایران را لغو شده بدانند. در این صورت احتمالا آمریکا و متحدانش ممکن است قطعنامه های تحریمی علیه ایران را اجرا کنند در حالی که چین و روسیه، قطعنامه را فاقد اثر حقوقی بر ایران بدانند. گفتنی است آمریکا در زمان ارائه قطعنامه، یک متن 6 صفحه ای را نیز در اختیار اعضای شورای امنیت قرار داد که استدلالات حقوقی آمریکا مبنی بر امکان فعالسازی مکانیسم ماشه در آن درج شده بود که می ­توان آن را مقدمه چینی برای فعالسازی یکجانبه مکانیسم ماشه توسط آمریکا قلمداد کرد. در بدترین حالت ممکن است اجرای قطعنامه های تحریمی پیشین، منجر به اعمال یکجانبه قطعنامه توسط آمریکا شود که توقیف نفتکش های ایرانی به بهانه بازرسی یا نقض قطعنامه های تحریمی می تواند بخشی از پیامدهای این سناریو باشد. تجربه­ ی تاریخی نشان داده است که در چنین شرایطی معمولا کشورها با ایالات متحده همراه شده و ریسک همکاری با ایران را نخواهند پذیرفت، مانند آنچه اروپایی­ ها در خصوص اینستکس رخ داد.

جمع­ بندی

در یک جمع­ بندی باید گفت اکنون، سرنوشت برجام در گرو چند عامل است: پذیرش تفسیر آمریکا از قطعنامه 2231 توسط دیگر کشورها، موضع کشورهای اروپایی و دبیرکل سازمان ملل، واکنش ایران، نتیجه انتخابات ریاست جمهوری آمریکا و در نهایت رویکرد چین و روسیه. به جرات می­توان گفت معادلات ایجاد شده در برهه کنونی پیچیده‌ترین معادلاتی است که از ابتدای تشکیل پرونده هسته‌ای ایران تا کنون ایجاد شده است. رای ممتنع تروئیکای اروپایی به قطعنامه پیشین و تجربه تاریخی هماهنگی سیاست­ های اروپا با آمریکا نگران کننده است ولی در حال حاضر تنها باید منتظر ماند و بازی بازیگران این شطرنج پیچیده را نظاره کرد.