گذری بر اوضاع مالی و بودجه‌ای دولت در سالی که گذشت
تحولات پیش آمده در حوزه بین‌الملل و داخلی در سال جاری با تحت تأثیر قرار دادن شرایط اقتصادی به طور طبیعی بودجه سالانه دولت را نیز درگیر خود کرد و بخش‌هایی از آن را به حاشیه کشید؛ حقوق کارکنان در اهم بخش‌های هزینه‌ای دولت در سال جاری بود که بارها در صدر اخبار رسانه‌ها قرار گرفت و تا انتهای سال نیز ادامه داشت.
به گزارش راهبرد معاصر ، سال مالی ۱۳۹۷ شرایط خاصی را تجربه کرد و بخش مالی و بودجه درگیر تغییر و تحولاتی بود که بخش عمده‌ای از آن ناشی از مسائل سیاسی و به ویژه در حوزه بین‌الملل بود. به هر صورت بودجه سالانه بر اساس درآمدها و هزینه‌هایی چیده می‌شود که بخش مهمی از درآمدهای آن را نفت یعنی درآمد ارزی و بخش مهمی از هزینه‌های آن را حقوق کارکنان دولت تشکیل می‌دهد و هر دو مورد در سال جاری دستخوش نوسان شد.
گذری بر جریان تحولات عمده حوزه بودجه‌ای دولت در سازمان برنامه و بودجه نشان از تحولاتی در بخش درآمد و هزینه‌ای سال جاری و البته بودجه سال آینده و حواشی خاص آن در جریان بررسی لایحه ۱۳۹۸ در مجلس دارد.
شروع سال و بودجه جدید
اما بودجه سال ۱۳۹۷ در حالی در پایان اسفندماه سال گذشته از سوی رئیس جمهوری ابلاغ و در فروردین‌ماه لازم‌الاجرا شد که سقف کلی آن ۱,۲۲۵ هزار میلیارد تومان بسته شده بود که شامل ۴۴۳ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی و ۸۳۹ هزار میلیارد تومان بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بود.
از مجموع بودجه عمومی ۳۸۶ هزار میلیارد تومان به عنوان منابع عمومی و به عبارتی اصل منابع قابل خرج دولت و ۵۷ هزار میلیارد تومان دیگر را درآمد اختصاصی تشکیل می‌داد. از این منابع باید تا ۲۹۳ هزار میلیارد تومان در بودجه جاری که عمده آن را حقوق و دستمزد تشکیل می‌دهد و ۶۷ هزار میلیارد دیگر برای پروژه‌های اعتبارات عمرانی هزینه می‌شد.
آغاز حواشی حقوقی
از ابتدای لازم‌الاجرا شدن بودجه ۱۳۹۷ در فروردین‌ماه حواشی حقوق نیز شروع شد و تا پایان سال هم به نوعی دیگر ادامه داشت. در اردیبهشت امسال وقتی که هیأت دولت آئین نامه مربوط به تبصره حقوق کارکنان در بودجه را مصوب و لازم‌الاجرا دانست، این‌گونه پیش‌بینی کرده بود که حقوق کارکنان بین شش تا ۱۲ درصد افزایش پیدا کند، اما این موضوع بلافاصله با واکنش نمایندگان مواجه شد، چراکه معتقد بودند در بودجه تاکید شده حقوق کارکنان تا ۲۰ درصد افزایش داشته باشد و باید دولت بر این مبنا حرکت کند، ولی در سویی دیگر دولت تاکید داشت که در بودجه عبارت حداکثر ۲۰ درصد آمده و این به معنای الزام برای رشد ۲۰ درصدی نیست.
در نهایت جریان به گونه‌ای پیش رفت که با اصلاح این موضوع در بودجه دولت مکلف شد حقوق کارکنان را به صورت پلکانی و تا حداکثر ۲۰ درصد افزایش دهد.
حقوق‌ها دو مرحله‌ای شد
اما در همین جریان پرداخت حقوق‌ها موضوع دیگری پیش آمد و دولت در رابطه با نحوه پرداخت شیوه‌نامه جدیدی ابلاغ کرد.
ماجرا از این قرار بود که تا پیش از این دولت خود بودجه جاری دستگاه‌ها برای پرداخت حقوق و مزایا و سایر پرداخت‌های مربوطه را در اختیار می‌گرفت و ماهانه واریز را انجام می‌داد؛ اما با اجرای شیوه‌نامه حقوقی، پرداخت‌ها به گونه‌ای شد که حقوق مستمر به طور مستقیم و بر اساس اطلاعات دریافتی از سازمان‌ها از سوی خزانه واریز و مابقی مزایا و فوق‌العاده‌های غیر مستمر با توجه به اعتبار در اختیار دستگاه اجرایی و از سوی سازمان مربوطه پرداخت می‌شود.
در این حالت با توجه به جدا شدن پرداخت‌ها که بخشی بر عهده دولت و بخشی به عهده دستگاه اجرایی است، ممکن بود پرداخت حقوق در مواردی دو مرحله‌ای انجام شود.
این در حالی است که با توسعه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و بهای تمام شده در دستگاه‌های اجرایی که این نوع از بودجه‌ریزی را در دستور کار دارند، آنها از این اختیار برخوردارند که تمام اعتبارات خود را بر اساس اختیار خود هزینه کنند و در مقابل در دستگاه‌هایی که از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تبعیت نمی‌کنند، دولت مسئولیت پرداخت حقوق مستمر را بر عهده گرفته و مابقی را به دستگاه واگذار کرده تا با اعتبار مصوب خود نسبت به پرداخت اقدام کند.
ارزهای داغ نفتی در تابستان
در طول سال مالی دولت، در بازه‌های زمانی مختلف با توجه به تحولاتی که پیش می‌آید بودجه دولت در طول سال دستخوش نوسان می‌شود و ممکن است عین همانی که در قانون پیش‌بینی و ابلاغ شده محقق نشود؛ گاهی بیشتر و گاهی کمتر.
گزارش خزانه در نیمه‌های سال در مورد روند بودجه امسال از این حکایت داشت که تا پایان مردادماه درآمد خوبی از نفت حاصل شده که بیش از برآورد اولیه در بودجه بوده است؛ به طوری که با وجود عدم تحقق کامل منابع درآمدهای مالیاتی، دولت با کسری مواجه نشده است.
این در شرایطی بود که اتفاق خوبی در درآمدهای نفتی برای دولت رقم خورده بود و افزایش قیمت آن در بازارهای جهانی موجب شد نفتی که دولت در بودجه ۵۵ دلار پیش‌بینی کرده و مبنای تبدیل دلاری آن را ۳,۵۰۰ تومان در نظر گرفته بود، با متوسط حدود ۷۰ دلار و با ارز ۴,۲۰۰ تومان که در نتیجه تغییر سیاست‌های ارزی بانک مرکزی اتفاق افتاده بود فروخته و درآمد نسبتاً خوبی از این محل کسب کنند.
بر این اساس در پنج ماهه ابتدایی امسال درآمد نفتی و همچنین فروش اوراق توانست دولت را از کسری بودجه نجات دهد، آن هم در شرایطی که آمار خزانه از این حکایت داشت که از ۶۰ هزار میلیاردی که برای درآمد مالیاتی در پنج ماه اول پیش‌بینی شده بود تا ۲۰ هزار میلیارد محقق نشده و ۴۲ هزار میلیارد تومان کسب شده بود.
این در حالی است که در بودجه امسال در مجموع سال حدود ۱۰۷ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان درآمد نفتی مصوب شده بود که باید در این مدت ۴۵ هزار و ۶۰۰ میلیارد تومان محقق می‌شد، اما گزارش‌ها نشان داد تا ۵۳ هزار و ۹۰۰ میلیارد تومان درآمد نفتی کسب شده بود.
پای فیش‌های حقوق به میان آمد
شهریور ماه بار دیگر پای فیش‌های حقوقی کارکنان به میان آمد؛ به هر صورت افزایش هزینه‌ها و تورم ناشی از افزایش نرخ ارز در نیمه اول سال موجب تحمیل فشار به اقشار جامعه به ویژه کم‌درآمدها شد و در این بین موضوع افزایش مجدد حقوق کارکنان برای ترمیم بخشی از آسیب‌های ایجاد شده مطرح شد.
پیشنهاد از این قرار بود که که دولت تا پنج درصد به حقوق کارکنان اضافه کند، اما در نهایت با وجود اینکه بحث‌ها و بررسی‌هایی در این رابطه مطرح شد به نتیجه‌ای نرسید و افزایش حقوق کارکنان اجرایی نشد و دولت تنها به توزیع بسته‌های حمایتی بسنده کرد.
بسته‌های حمایتی آمد اما مبهم باقی ماند
آبان‌ماه زمانی بود که موضوع توزیع بسته حمایتی دولت در هیأت وزیران تصویب و قرار شد کارکنان و اقشار آسیب پذیر در قالب دو بسته پولی و کالایی مورد حمایت قرار گیرند.
طبق بخشنامه‌ای از سوی معاون اول رئیس جمهوری به دستگاه‌های مربوطه وظایف آنها اعلام شد؛ به طوری که سازمان برنامه و بودجه مجاز شد برای کارکنان رسمی و پیمانی، کشوری و لشکری، کارکنان قراردادی و شرکتی و مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی، لشکری و بازنشستگی کارکنان فولاد و سایر صندوق‌ها که مجموع پرداختی ماهیانه آنها کمتر از سه میلیون تومان است کمک جبرانی از طریق حساب‌های بانکی مرتبط با حقوق و مزایا واریز کند.
از سوی دیگر وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی مسئول توزیع سبد کالا و بسته‌های حمایتی به اقشار کم‌درآمد به ویژه خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی شد.
اما آنچه که در نهایت اتفاق افتاد این بود که دولت طی یک مرحله پرداخت ۲۰۰ هزار تومانی به کارکنان و بازنشسته‌ها داشت و ظاهراً یک مرحله توزیع سبد کالایی بین اقشار هدف انجام داد، اما در مجموع در رابطه با جزئیات توزیع این بسته حمایتی و اینکه بین چه کسانی و چگونه و در چند مرحله پرداختی انجام شد گزارش شفافی از سوی دستگاه‌های مربوطه منتشر نشد.
بخشنامه بودجه دیر رسید
اما آبان اتفاق بودجه‌ای دیگر داشت و آن‌هم ابلاغ بخشنامه بودجه از سوی رئیس جمهوری بود که تا حدی با تأخیر انجام شده بود. آنچه روحانی ابلاغ کرده بود نشان از آن داشت که رویکرد اصلی آن بر پایه ثبات اقتصاد، مهار تورم، صیانت از تولید و اشتغال و مقابله فعالانه با تحریم‌ها و تعیین معیشت مردم است.
این در شرایطی بود که در آن زمان نوبخت - رئیس برنامه و بودجه - تاکید کرده بود که بودجه سال آینده با توجه به شرایط تحریمی که در سال آینده قابل پیش‌بینی است، بودجه برای شرایط سختی تدوین خواهد شد.
در فاصله آبان‌ماه تا آذرماه که باید لایحه بودجه آماده و به مجلس ارائه می‌شد تعیین ارقام کلان و پیش‌بینی منابع درآمدی و سقف‌های آن از چالش‌های دولت به‌شمار می‌رفت به هر صورت کاهش صادرات نفت و منابع ناشی از این بخش و از سوی دیگر افزایش هزینه‌ها در سال آینده موضوعی بود که بر پایه آن باید برنامه‌ریزی می‌شد. قبل از نهایی شدن لایحه بودجه بحث‌هایی در رابطه با قیمت نفت که در ابتدا حتی ۶۰ دلار هم مطرح بود و یا نرخ دلار برای تبدیل منابع ارزی به ریال و همچنین درصد افزایش حقوق مورد توجه قرار داشت.
بودجه رفت اما نمایندگان نبودند
سازمان برنامه و بودجه تاکید داشت که در نیمه آذرماه یعنی موعد قانونی لایحه بودجه را به مجلس می‌برد که البته ۱۵ آذرماه مصادف با روز پنج‌شنبه و در آستانه تعطیلات یک هفته نمایندگان بود. از این‌رو نوبخت گفته بود که حتی اگر مجلس تشکیل جلسه علنی ندهد لایحه را ارسال خواهد کرد و همین اتفاق هم افتاد و در همان روز نشستی خبری در سازمان برنامه و بودجه تشکیل و در مورد برخی از بخش‌های آن توضیحاتی ارائه شد.
گرچه انتشار جزئیات لایحه به بودجه به زمان رفتن روحانی به مجلس و ارائه رسمی لایحه موکول شد ولی در مجموع نمای کلی بودجه مشخص شده بود، از نفت ۵۴ دلار، دلاری با میانگین ۵۷۰۰ و صادرات حدود یک میلیون و تا یک میلیون و ۵۰۰ هزار بشکه‌ای نفت در روز و افزایش تا ۲۰ درصدی حقوق کارکنان.
اما بعد از آن جلسه بود که نظراتی از سوی مقام معظم رهبری و برخی مسئولان در رابطه با اصلاح هزینه‌های بودجه و ساختار آن مطرح شد که در نهایت موجب شد در مسیر این اصلاحات لایحه بودجه در چهارم دی‌ماه به مجلس برود.
بودجه دی ماه رسماً رونمایی شد
چهارم دی‌ماه بود که رئیس جمهور لایحه بودجه ۱۳۹۸ را با سقف درآمد و هزینه ۱,۷۰۳ هزار میلیارد تومان شامل ۴۷۸ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی و ۱,۲۷۴ هزار میلیارد تومان بودجه مربوط به بانک‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت ارائه کرد.
این بودجه حاوی تغییراتی نسبت به سال جاری بود از جمله افزایش حدود ۳۹ درصدی سقف کل یا رشد ۷.۹ درصدی بودجه عمومی و رشد قابل توجه حدود ۵۱ درصدی بودجه شرکت‌ها و بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت.
در ادامه بررسی لایحه بودجه شروع ماجرایی در مورد آن بود؛ به طوری که در ادامه تغییرات زیادی در برخی بخش‌ها و تبصره‌ها و منابع و ارقام آن ایجاد شد.
حقوق، اول ۲۰ درصدی شد
حقوق کارکنان از جمله مواردی بود در بودجه سال ۱۳۹۸ هم حاشیه‌ساز شد. البته از قبل از ارائه لایحه به مجلس موضوع میزان افزایش حقوق و نحوه تغییر آن مورد بحث بود، دولت افزایش ۲۰ درصدی را به طور یکسان مطرح کرده بود ولی نمایندگان با هر دو مخالف بودند، یعنی برخی معتقد بودند که افزایش ۲۰ درصدی نمی‌تواند پاسخگوی هزینه خانوارها در شرایط موجود تورم باشد و از سوی دیگر رشد یکسان نمی‌تواند عدالت را بین گروه‌های مختلف ایجاد کند در عین حال که برخی هم نسبت به رشد پلکانی انتقاداتی داشتند.
در اوایل بهمن ماه بود که با وجود اصراری که نمایندگان برای افزایش بیش از رقم ۲۰ درصد پیشنهادی دولت به منظور افزایش حقوق کارکنان در سال ۱۳۹۸ داشتند، بعد از مذاکرات و رایزنی‌ها در کمیسیون تلفیق در نهایت همان افزایش ۲۰ درصدی مورد موافقت قرار گرفت.
ماجرای حقوق به اسفند رسید و با ورود لایحه بودجه به صحن علنی مجلس، نمایندگان نظرات متفاوتی را درباره نحوه افزایش حقوق مطرح کردند ولی با توجه به اینکه به نتیجه و توافق مشترکی نرسیدند، بار دیگر تبصره حقوق به کمیسیون تلفیق برگشت و در آنجا پیشنهاد بر این بود که حقوق کارکنان بین ۵۰۰ هزار تا یک میلیون تومان افزایش داشته باشد.
اما این پیشنهاد با مخالفت صریح دولت درباره اینکه در این حالت نمی‌تواند بخش‌های دیگر از جمله حقوق بازنشستگان را به طور کامل تأمین کند مواجه شد؛ بنابراین رأی بر همان پیشنهاد دولت برای افزایش یکسان ۲۰ درصدی حقوق شد و به تصویب رسید.
با این وجود طولی نکشید که نمایندگان از تصمیم خود منصرف شده و طرح دیگری را مصوب کردند که بر اساس آن قرار شد حقوق کارکنان به صورت یکسان ۴۰۰ هزار تومان به اضافه ۱۰ درصد افزایش یابد، دولت با این پیشنهاد مخالفت زیادی داشت و معتقد بود که این موضوع نمی‌تواند افزایش عادلانه در حقوق‌ها ایجاد کند و منابع کافی ندارد. در نهایت افزایش یکسان ۴۰۰ هزار تومانی به علاوه پنج درصد برای سال آینده اجرایی می‌شود.
برای یارانه کاری نکردند
در کنار بحث حقوق، یارانه‌ها نیز از بخش‌های مهم لایحه بودجه سال آینده بود که به نظر می‌رسید با توجه به پیشنهادی که دولت در این رابطه مطرح کرده و تاکید داشت حذف یارانه بگیران پر درآمد را به طور استانی انجام دهد تصمیمات متفاوتی نسبت به سال‌های گذشته در این رابطه اخذ شود اما بار دیگر هیچ اتفاق دیگری برای قانون هدفمندی یارانه‌ها نیفتاد و تنها به تکلیف دولت برای حذف سه دهک بالایی تاکید شد یعنی همان موردی که در سال جاری و قبلاً هم در بودجه آمده بود و دولت در این رابطه اقدامی نکرد.
در مجموع یارانه‌ها در سال جاری با اتفاق تازه‌ای برای تغییر مسیر از روند فعلی مواجه نبود و آنچه در گزارش‌های عملکرد آ ن مشاهده شد حاکی از این بود که در حال حاضر حدود ۷۸ میلیون نفر یارانه نقدی دریافت می‌کنند و برای سال بعد نیز با توجه به منبع حدود ۴۲ هزار میلیارد تومانی که برای پرداخت نقدی کنار گذاشته شده ادامه خواهد داشت.
در کل می‌توان گفت دولت گرچه برای سال جاری با کسری چندانی در بودجه مواجه نشده و عدم تحقق منابع را با کاهش هزینه‌ها پوشش داده است، ولی در هر صورت سال آینده شرایط متفاوتی را پیش رو خواهد داشت.
این در حالی است که عملکرد ۹ ماهه دولت در بودجه امسال از این حکایت دارد که در بخش منابع و مصارف، آنچه مصوب شده بود تاکنون محقق نشده است؛ به طوری که با عدم تحقق نزدیک به ۳۷ هزار میلیارد تومان از منابع پیش‌بینی شده مواجه بود و این تغییرات در سال آینده و شرایط پیش‌رو نیز بعید نخواهد بود.