کارایی، انتظار بحق از کارمندان

به گزارش «راهبرد معاصر»؛ مرکز آمار ایران در گزارشی اعلام کرد، تعداد کارمندان بدون احتساب نهادهای نظارتی، انتظامی و وزارت دفاع به حدود ۲ میلیون و ۱۱۲هزار نفر می رسد. فارغ از جنسیت کارمندان و همچنین متاهل یا مجرد بودن و... قاعدتاً بین ۱۰ تا ۱۵ میلیون نفر از جمعیت کشور از طریق حقوق کارمندی امرار معاش می کنند.

آسیب‌ها و موانع موجود در فضای اداری کشور که همواره به عنوان یکی از چالش‌های مهم ساختار اداری کشور مورد بحث بوده است

نظام اداری به عنوان یکی از زیرساخت ‌های توسعه هر کشور نقش گسترده‌ای در ارتقای سطح کارایی سایر نظام ‌های کشور نظیر نظام اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، بهداشت و درمان و… دارد. علاوه بر این، نظام اداری کشور همواره با چالش ‌ها و مشکلات فراوانی رو به ‌رو بوده و در شرایط کنونی نیز ناکارآمدی نظام اداری به یکی از چالش ‌ها و معضلات جدی بدل شده است.

در عصر قاجار به دلیل رابطه با غرب و رفت وآمد روشنفکران ایرانی، در ساختار اداری ایران تحولات قابل توجهی رخ داد و مدرن شدن نظام اداری آغاز شد. پس از انقلاب مشروطه در سال ۱۲۸۵ علیرغم ایجاد تغییراتی در ساختار اداری و سیاسی، گامی اساسی برای اصلاح نظام اداری کشور برداشته نشد. سال ۱۳۰۰ شمسی با تشکیل مجلس چهارم شورای ملی، سرانجام لایحه قانون استخدام کشوری به‌ منظور اصلاح ساختار اداری کشور به مجلس ارائه و سالیان بعد با تشکیل مجلس پنجم شورای ملی، کمیسیونی به منظور اصلاح و رفع نواقص موجود در این قانون تشکیل شد.

در دوران پهلوی‌ نیز اقداماتی به‌ منظور تحول و اصلاح نظام اداری صورت گرفت. این اقدامات عبارتند از:

• تدوین و اجرای پنج برنامه عمرانی از سال ۱۳۱۶ تا سال ۱۳۵۶
• تأسیس سازمان خدمات کشوری (۱۳۳۷)
• تشکیل شورای عالی اداره کشور (۱۳۴۰)
• تصویب اصل انقلاب اداری (۱۳۴۱)
• تدوین دومین قانون استخدامی کشور (۱۳۴۵)
• تأسیس سازمان امور اداری و استخدامی کشور (۱۳۴۵)

بعد از انقلاب اسلامی نیز دو اصلاح و تغییر اساسی شامل تغییرات ساختار کلان حکومت و تشکیل نهادها و همچنین تدوین و اجرای برنامه ها و قوانین مربوط به اصلاح نظام اداری صورت پذیرفت.

تنوع آسیب‌ها و موانع فضای اداری کشور

آسیب‌ها و موانع موجود در فضای اداری کشور که همواره به عنوان یکی از چالش‌های مهم ساختار اداری کشور مورد بحث بوده، به حدی متنوع است که با رفع هر مشکل، معضل دیگری متولد شده و فضا را برای رشد و بالندگی و اثرگذاری بروکراسی صحیح اداری منبعث از فعالیت کارمندان محدود می کند.

از جمله موانعی که ساختار اداری کشور را با چالش جدی روبرو ساخته، عبارت است‌ از:

• نبود شاخص‌ های قابل سنجش 
• حاکم نبودن رویکردهای همه ‌جانبه‌نگر
• نداشتن اولویت برای مسئولان درجه یک کشور
• عدم تطابق رویکردهای مدیریت و رویکردهای اقتصادی 
• ضعف بخش خصوصی و انحصار در بخش دولتی 
• نفوذ صاحبان قدرت و ناهمسو بودن منافع تصمیم‌گیرندگان 
• ابهام در محدوده نظام اداری و جامعیت آن 
• ضعف مهارت ‌های مدیران اداری و گرایش به اقدامات زودگذر

نکته مهم و تاثیرگذار که بی تردید ساختار اداری کشور را در معرض تهدید جدی و آینده ساختار را از حیث کارشناسی مورد لزوم و مقدمه نظام حکمرانی، سیاستگذاری و تصمیم گیری اجرایی در هاله ای از ابهام قرار داده، تفوق بخش های ستاد و پشتیبانی بر صف (بخش انجام دهنده وظایف تخصصی سازمان های دولتی و منطبق با اهداف مجموعه ها) است.

با جذب نشدن نیروهای نخبه و متخصص و ورود افراد غیر متخصص به مجموعه های دولتی (بدون ضابطه و صرفا بر اساس فضای رانتی)، بخش ستادی سازمان ها که وظیفه پشتیبانی از بخش صف را دارند، فربه شده و بیش از آنکه مجموعه سازمان ها در جهت اهداف خود حرکت کند، درگیر دغدغه های معیشتی و رفاهی شده و بخش اعظم نیروها ترجیح می دهند به دو دلیل در این حوزه ها مشغول به کار شوند: 

نخست، عدم شناخت از مجموعه کاری و فقدان تخصص حرفه ای در خصوص وظایف محوله

دوم، وجود منابع مالی و رفاهی در بخش پشتیبانی سازمانها (که هزینه کرد آنها چندان مشکل نمی باشد)

همچنین با توجه به عدم تعریف صحیح از ضوابط ارتقا در مجموعه های دولتی و ناعادلانه بودن ارتقا و تنزل افراد، بسیاری از کارمندان ترجیح می دهند با حداقل مسئولیت در بخش های پشتیبانی مشغول به کار شوند که در این صورت به منابع رفاهی و معیشتی دسترسی بیشتری داشته و بعضاً تصمیم گیری ها در این حوزه ها را نیز برعهده می گیرند.

به هر حال به نظر می آید اصلاح ساختار اداری و رفع معضل و بیماری مزمن آن یعنی عدم کارایی، راهی جز ارزیابی مجدد این ساختار و بازآفرینی آن بر اساس الگوهای مدیریتی جدید ندارد.

غفلت از ارائه راهکارهایی برای افزایش کارایی

اما آنچه این روزها در خصوص اصلاح ساختار اداری و به عنوان پیشنهاد یا طرح بیان می شود، به کاهش هزینه ها معطوف بوده و کمتر به ارائه راهکارهایی جهت افزایش کارایی یا استفاده بهینه از فرصت های موجود جهت اعتلای نظام اداری و حکمرانی کشور توجه شده است. نکته مهم و اثرگذار اینکه با توجه به تعداد کارمندانی که دارای شناسه هستند از سویی و میزان بودجه در نظر گرفته شده برای پرداخت حقوق و مزایای ایشان در بودجه های سنواتی از سوی دیگر، به نظر نمی آید مشکل ساختار اداری مربوط به حقوق و دستمزد اقشار حقوق بگیر دولتی باشد؛ زیرا بر اساس آمار و اطلاعات موجود، میزان دریافتی کارکنان در مقایسه با سایر هزینه‌های صورت گرفته در سازمان ها و مجموعه های دولتی بسیار ناچیز است.

آنچه بیشتر به چشم می خورد، رعایت نکردن صرفه و صلاح بیت المال در قریب به اتفاق مجموعه هاست که هم از حیث شرعی و اخلاقی و هم از حیث ناعدالتی در پرداخت ها و ایجاد نارضایتی میان پرسنل وزارتخانه ها، سازمان ها و سایر مجموعه های دولتی (که به نحوی از بودجه عمومی کشور ارتزاق می کنند)، چالشی جدی ایجاد می کند. بنابراین هم در بخش تخصیص و ابلاغ بودجه در سازمان برنامه و بودجه و هم در بخش هزینه کرد بودجه ها در سازمان های متبوع که اغلب در ید قدرت مجموعه های ستادی و پشتیبانی مجموعه ها (و در تضاد و مغایرت کامل با اهداف و وظایف سازمانها) نیازمند بازنگری و اصلاح شیوه ها و رویه ها بوده و لابی و چانه زنی باید جای خود را به برنامه، گزارش و ارزیابی عملکرد دهد.

نکته دیگر مربوط به ساختار و نمودار سازمانی مجموعه های دولتی است. قریب به اتفاق نمودارهای سازمانی، سلسله مراتبی یا Hierarchical دارند که مرسوم‌ترین نوع نمودار سازمانی بوده و در آن کارکنان در گروه‌های مختلف دسته‌بندی‌ شده و هر گروه یک مافوق دارند و هر فرد به مافوق خود و هر بخش به بخش بالایی گزارش می‌دهد. مرکز قدرت در بالای نمودار مشخص‌شده است.

آنچه بیشتر به چشم می خورد، رعایت نکردن صرفه و صلاح بیت المال در قریب به اتفاق مجموعه هاست

نمودار سلسله‌مراتب سازمانی را می‌توان به هرم تشبیه کرد و به‌نوعی آن را شبیه به طبقات اجتماعی دانست. سلسله‌مراتب و بروکراسی زیاد از ویژگی‌های این ساختار نمودار سلسله مراتبی است. میزان ارتباطات در این نوع ساختار محدود به سلسله‌مراتب است و هر شخص تنها به مافوق خود گزارش می‌دهد. در این ساختار و با توجه به سلسله مراتب موجود، کارکنان کمترین نقش را در تصمیم گیری ها داشته و با توجه به ساختار از بالا به پایین، شاهد کندی تصمیم گیری ها و مشارکت محدود نیروها در این مجموعه ها هستیم.

در این ساختار، عناوینی همچون رئیس، معاون، مدیرکل، معاون مدیر کل، رئیس اداره یا گروه و کارشناس به چشم می خورد که هر یک علاوه بر دریافتی خود به عنوان حقوق، با توجه به جایگاهش در سلسله مراتب سازمانی و همچنین نزدیکی یا دوری با حلقه های ستادی و پشتیبانی از مزایا و امکانات متفاوتی برخوردار هستند که درنهایت ضمن بالا بردن هزینه ها، کارایی ساختار را به شدت کاهش داده و بعضاً مجموعه ها را به انحلال یا ادغام رهنمون می سازد.

در نقطه مقابل ساختار سلسله مراتبی، ساختار افقی یا مسطح (Flat) قرار دارد. این نوع ساختار در سازمان‌هایی بر مبنای خود مدیریتی اداره می‌شوند به کار گرفته می‌شود. دارای سلسله‌مراتب کمتری است و بیشتر در کسب‌وکارهای کوچک استفاده می‌شود، اما سازمان‌های بزرگ از آن مستثنا نیستند. در این نوع ساختار تأکید بر خود مدیریتی و افزایش توانایی کارکنان در تصمیم‌گیری است.

علت کاهش بهره وری کارمندان

یکی از تفکرات بنیادی در این نوع ساختار، وجود لایه‌های کم مدیریت و حذف سلسله‌مراتب و مرزهای میان بخش‌های مختلف است. درواقع در این ساختار نگاه فرآیندی تر است تا وظیفه‌ای. از دیگر ویژگی‌های این ساختار استفاده از تیم‌های تخصصی به‌جای افراد متخصص است.

به هر حال به نظر می رسد یکی از مؤلفه های اثرگذار در کاهش کارایی سازمان های دولتی (که اغلب به ضعف کارایی کارمندان منتسب می شود) و افزایش هزینه ها، ساختار سلسله مراتبی و عمودی حاکم بر دستگاه ها بوده و فاصله زیاد میان تصمیم گیر و سیاستگذار اصلی و مرجع تصمیم سازی یعنی کارکنان باعث گردیده؛ انگیزه ها به شدت تضعیف شده، بهره وری کاهش یابد؛ هزینه ها به شدت افزایش یافته و در نهایت، شرایط چندان مطلوبی بر مجموعه های اداری و سازمانی حاکم نباشد.‌

فراموش نشود که بیشترین هزینه در سازمانهای دولتی مربوط به سلسله مراتب بالایی بوده و هزینه های مترتب بر این مناصب (شامل نیروهای دفتری و امکانات فوق تصور، راننده، خودرو در اختیار، پاداش، مأموریت‌های داخلی و خارجی و سایر هزینه های مازاد) در مقابل تعداد زیاد این مناصب، بنیان ساختار اداری کشور را با چالش جدی روبرو ساخته و لازم است در این زمینه تمهیدات جدی از سوی مراجع ذی ربط ازجمله سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی در نظر گرفته شود.

نکته پایانی اینکه بسیاری از افراد که در سمت‌های غیر کارشناسی در سازمان های دولتی منصوب می شوند و در بخش صف این مجموعه ها شروع به کار می کنند؛ از مجموعه های دیگر به عنوان مأمور یا انتقالی وارد ساختار شده یا بر اساس نظر و دیدگاه مدیران عالیه از خارج دولت، وارد مجموعه های دولتی شده اند.

این مسأله در کنار آشنا نبودن این افراد با شرح وظایف و مسئولیت ها و نیز تخصص نداشتن در وظایف محوله در کنار اعتماد نداشتن به مجموعه کارشناسی باعث گردیده فضای تصمیم سازی (که به سیاستگذاری منجر می شود) خروجی چندانی نداشته و بعضا شاهد تصمیمات غیر کارشناسی و در تضاد با قوانین و مقررات بالادستی هستیم که نتیجه ای جز یأس، ناامیدی و سردرگمی ذی نفعان تصمیمات سیاستگذاران و حکمرانان به دنبال نخواهد داشت .