واشنگتن چرا امتداد جنگ‌های خود را به حوزه اقتصاد می‌کشاند؟
نگاهی تحلیلی به نقش تحریم در سیاست خارجی آمریکا و نحوه اعمال آن از سوی نهادهای مختلف این کشور نشان می‌دهد ابزار فوق، مهم‌تر از آن است که با تغییر یک رئیس‌جمهور جایگاه خود را در اعمال فشار علیه کشوری از دست بدهد.
به گزارش راهبرد معاصر، تحریم واژه‌ای است که در طول سال‌های اخیر با زندگی ایرانیان همراه بوده است. در طول 3 سال اخیر و به خصوص با خارج شدن دولت ترامپ از برجام فشار این تحریم‌ها بر ایران مضاعف شده است.
ممنوعیت فروش نفت، ممنوعیت تبادلات بانکی و ده‌ها محدودیت اقتصادی و در کنار آن ناکارآمدی مدیریت اقتصادی، زندگی اقتصادی را بر ایرانیان سخت کرده است. حالا هم با نزدیک شدن موعد انتخابات ریاست جمهوری آمریکا و احتمال تغییر دولت در واشنگتن عده‌ای از احتمال بازگشت آمریکا به برجام سخن می‌گویند.
اما مهم‌تر از چنین بحث‌هایی نقش تحریم در ساختار سیاست خارجی آمریکاست. با درک این نقش است که می‌توان متوجه شد که چرا انتظار کاهش جدی تحریم‌ها حتی با وجود تغییر دولت در واشنگتن هم بی‌معناست؛ به خصوص درباره ایران که از سال 1979 بارها مورد هدف تحریم‌های یکجانبه آمریکا نیز قرار گرفته است.
* تحریم جزء جدانشدنی سیاست خارجی آمریکا
آمریکا بیش از هر کشور دیگری از تحریم به عنوان جزئی جدانشدنی از سیاست خارجه خود بهره برده است. اولین تحریم آمریکا در قرن 18 علیه انگلیس اعمال شد. در سال 1765 مهاجرین در اعتراض به اجرای قانون استمپ کالاهای انگلیسی را تحریم کردند که نهایتاً منجر به انقلاب آمریکا شد. در سال 1807 رئیس‌جمهور آمریکا «توماس جفرسون»، برای جلوگیری از جنگ با انگلیس و فرانسه کنگره را متقاعد به تحریم تجاری کرد.
تا قبل از جنگ اول جهانی تحریم‌های اقتصادی مکملی برای اقدام نظامی بود اما پس از جنگ جهانی اول به کار گرفتن تحریم‌ها به جای اقدام نظامی مورد توجه واقع شد. با شروع جنگ جهانی اول تحریم‌های اقتصادی آمریکا بیشتر شد به‌طوریکه حدود 70 درصد تحریم‌ها از جنگ جهانی اول تا 1990 توسط آمریکا صورت گرفته است.
پس از جنگ دوم جهانی نیز ایالات متحده برای مهار کمونیسم، رابطه تجاری با کشورهای کمونیست و کشورهایی (مانند کوبا و کره شمالی) را که با آنان رابطه تجاری دارند تحریم کرد. با شروع دهه 1990 و پایان جنگ سرد، توجه آمریکا از کمونیسم به سمت مبارزه با تروریسم، سلاح‌های کشتارجمعی و موادمخدر معطوف شد که سرچشمه آن را در خاورمیانه می‌دانست.
برای بررسی تحریم‌های یکجانبه آمریکا به عنوان یکی از ابزارهای لاینفک سیاست خارجی این کشور ابتدا باید نقش نهادهای مختلف در سیاستگذاری استفاده از این ابراز را در آمریکا شناخت.
* 42 قانون برای تحریم سایر کشورها
واقعیت این است که نگاهی اجمالی به سیاست خارجی آمریکا در دو دهه گذشته نشان می‌دهد که این کشور به تحریم معتاد شده است.
شروع این فرآیند هم زمانی بود که اتحاد جماهیر شوروی به عنوان مهم‌ترین رقیب آمریکا از هم پاشید و در دنیای یک‌قطبی شده هیچ چیز جلودار واشنگتن نبود. برای درک اهمیت این تحول کافی است بدانید که بر اساس آمارها واشنگتن تنها بین سال‌های 1993 تا 1996 با 61 قانون و دستور اجرایی 35 کشور را تحریم کرده است.
شاید یکی از مهم‌ترین دلایل گسترده شدن استفاده از تحریم به عنوان یک سلاح این بود که تحولات اقتصاد جهانی به تدریج زمینه را برای استفاده از جریان‌های مالی به عنوان ابزاری برای تحت فشار قرار دادن سایر کشورها توسط واشنگتن فراهم کرد. یکپارچه شدن استانداردهای مبارزه با تخلفات مالی که نهاد پیش‌برنده آن گروه ویژه اقدام مالی بود نقش مهمی در ایجاد یک شبکه گسترده تبادل اطلاعات مالی فراهم کرد. داده‌های این شبکه با شفاف کردن فضای تبادلات مالی عملاً امکان رهگیری هرگونه تراکنش بانکی در دنیا را فراهم کردند.
از سوی دیگر واشنگتن چتر اقدامات قضایی و مالی خود را به تدریج به سایر کشورها گسترش داد. فروش و تبادل سهام هر شرکتی در بازارهای مالی نیویورک به عنوان مهم‌ترین بازار بورس جهان ضرورت تبعیت آن شرکت را از قوانین قضایی و مالی آمریکا فراهم می‌کرد در غیر این صورت دادستان‌های آمریکا امکان تحمیل هرگونه مجازاتی را بر این شرکت‌ها داشتند.
اولین قانونی که به صورت مؤثر امکان اعمال مجازات‌هایی علیه فعالان حقیقی و حقوقی را از سوی نهادهای قضایی آمریکا فراهم کرد، «قانون پاتریوت» یا میهن‌پرستی بود که در پی وقوع وقایع 11 سپتامبر در کنگره آمریکا به تصویب رسید.
بر اساس بخش 311 این قانون هرگونه پول‌شویی به نفع گروه‌های به‌اصطلاح تروریستی می‌تواند به قطع رابطه یک شخص حقوقی و یا حقیقی با نظام مالی آمریکا بیانجامد. بعد از این قانون استفاده از مجازات‌های اقتصادی تبدیل به رویه‌ای ثابت در سیاست خارجی آمریکا شد به‌گونه‌ای که هم‌اکنون می‌توان از آمریکا به عنوان یک دولت معتاد به تحریم نام برد.
* رئیس‌جمهور آمریکا چگونه تحریم‌ها را مدیریت می‌کند
در آمریکا روابط قوای سه‌گانه به دلیل نگارش خاص قانون اساسی و همچنین اصلاحیه‌های متعدد آن از پیچیدگی‌های خاصی برخوردار است که در سایر نمونه‌های غربی کمتر دیده می‌شود.
دولت آمریکا به رهبری رئیس‌جمهور این کشور و کنگره متشکل از مجالس سنا و نمایندگان اصلی‌ترین هدایت‌کنندگان سیاست خارجی در واشنگتن هستند. دادگاه‌های این کشور نیز اغلب نقش صادرکنندگان مجوزهای قانونی و همچنین انجام اقدامات کیفری را علیه نقض‌کنندگان قوانین این کشور از جمله ناقضان تحریم را بر عهده دارند.
تحریم‌ها در ایالات متحده آمریکا یا در قالب یک دستور اجرایی از سوی رئیس‌جمهور آمریکا وضع می‌شوند و یا در قالب یک قانون مشخص که از سوی کنگره تصویب و به تأیید رئیس‌جمهور این کشور برسند اجرایی می‌شوند. علاوه بر این برخی مصوبات اجرایی رئیس‌جمهور آمریکا یا بر اساس مصوبات کنگره قرار دارند و یا از سوی رکن قانونگذاری مورد تأیید قرار گرفته‌اند. دستورات اجرایی که از سوی کنگره به عنوان قانون مورد تأیید قرار گرفته‌اند، نمی‌توانند بدون اطلاع و موافقت این نهاد قانونگذاری لغو شوند.
به عنوان مثال نمونه حکم‌های ریاست جمهوری 12957، 12959 و 13059 که ناظر بر منع روابط تجاری آمریکا با ایران هستند در قانون آزادی ایران در سال 2006 و قانون CISADA در سال 2010 تبدیل به قانون شده‌اند و با مجوز کنگره می‌توان آن‌ها را لغو کرد.
البته با وجود تمامی این محدودیت‌ها اختیارات رئیس‌جمهور آمریکا در سیاست خارجی آنچنان وسیع هست که در کمتر موردی کار به تقابل بین کنگره و نهاد قانونگذاری این کشور می‌کشد و گاه اغلب توافقنامه‌ها در حوزه روابط خارجی با دستور اجرایی رئیس‌جمهور به سرانجام می‌رسند.
*وزارت امور خارجه و وزارت خزانه‌داری دو ستون اصلی اتاق جنگ اقتصادی واشنگتن
وزارت امورخارجه و وزارت خزانه‌داری دو نهاد مهم در زیر مجموعه دولت آمریکا برای اجرای تحریم‌ها هستند. وزارت امور خارجه نهاد اصلی اجرایی در حوزه سیاست خارجی آمریکاست.
انجام وظایفی همچون مذاکره از طرف دولت آمریکا با دولت‌های خارجی و در داخل سازمان‌های بین المللی، دفاع از موضع‌گیری آمریکا در جهان، گزارش‌دهی و تحلیل اوضاع کشورها و سازمان‌های خارجی مانند سازمان ملل، نمایندگی از مردم آمریکا و سیاست‌های فعلی ایالات متحده در جهان، ارتقاء روابط با تصمیم‌گیرنده‌های خارجی، بالا بردن تجارت و سرمایه‌گذاری آمریکا و حفاظت از ملت آمریکا در کشورهای دیگر جزو دستورالعمل‌های این نهاد هستند.
وزیر امور خارجه به دلیل جایگاه خود در شورای امنیت ملی آمریکا می‌تواند استفاده از ابزار تحریم را علیه یک کشور و یا در کمیته‌های مربوطه در مجالس نمایندگان و یا سنا مطرح کند. از سوی دیگر لغو بسیاری از تحریم‌ها نیز منوط به نظر مساعد وزارت خارجه آمریکا است که از جمله می‌توان به صدور مجوز خروج یک کشور از لیست تروریستی اشاره کرد.
وزارت خزانه‌داری نیز اگر چه نقش یک نهاد تصمیم‌گیر را در حوزه سیاستگذاری کلان تحریم‌ها ایفا نمی‌کند اما اصلی‌ترین اتاق جنگ اقتصادی دولت آمریکا محسوب می‌شود. اصلی‌ترین بازوی وزارت خزانه داری آمریکا برای اجرای تحریم‌ها معاونت وزارت خزانه‌داری در امور تروریسم و اطلاعات مالی است که شامل نهادهایی همچون دفتر مالی تروریسم و جرائم مالی، شبکه اقدام جرائم مالی و دفتر کنترل دارایی‌های خارجی می‌شود. اداره تجزیه و تحلیل اطلاعات مالی نیز تحت نظر این معاونت است. بر اساس اظهارات وزیر خزانه‌داری آمریکا تعداد کارمندان این معاونت طی سه سال گذشته نزدیک به 2 برابر شده است.
وزارت خزانه داری آمریکا همچنین عضوی از جامعه اطلاعاتی آمریکا محسوب می‌شود که زیر نظر مدیر اطلاعات ملی این کشور ملزم به ارائه آخرین تحلیل‌ها از نحوه اجرای وظایف این وزارتخانه در سطح جهان است.
* نهادهای اطلاعاتی آمریکا چه می‌کنند؟
نهادهای نظامی و اطلاعاتی این کشور نیز بخش مهم دیگری از بازوهای سیاستگذاری و اجرایی تحریمی توسط دولت آمریکا هستند. بسیاری از تحریم‌های مؤثر آمریکا در قالب قانون اختیارات دفاع ملی که همه‌ساله توسط کنگره تصویب می‌شود، تأمین مالی و اجرا می‌شوند. به عنوان مثال تحریم‌های نفتی ایران بر اساس ماده 1245 «قانون اختیارات دفاع ملی» سال مالی ۲۰۱۲ اجرا شده است. وزیر دفاع آمریکا و رییس ستاد مشترک نیروهای مسلح این کشور همچون وزیر امور خارجه نقش مهمی در تصمیم‌گیری‌های مربوط به اجرای تحریم‌ها به خصوص در حوزه امنیتی بر عهده دارند.
از سوی دیگر در صورت لزوم، وظیفه اعمال زور برای اعمال تحریم‌های این کشور را با مجوز رئیس‌جمهور آمریکا را دارند که نمونه‌های مشهور آن محاصره دو هفته‌ای کوبا برای جلوگیری از رسیدن کشتی‌های باری اتحاد جماهیر شوروی و همچنین بازرسی‌های کشتی‌های عازم عراق برای جلوگیری از انتقال سلاح یا نفت است.
جامعه اطلاعاتی آمریکا نیز رکن دیگر این کشور برای تصمیم گیری در خصوص نحوه اجرای تحریم‌ها و همچنین برخورد با ناقضان آن است. جامعه اطلاعاتی گروهی متشکل از نهادهای فدرال شامل سیا، سازمان امنیت ملی و سازمان اطلاعات دفاعی و اداره بازرسی فدرال یا همان FBI است. در طول سال‌های گذشته ده‌ها فرد ایرانی و غیرایرانی توسط نهادهای اطلاعاتی آمریکا رهگیری و سپس با حکم قضایی بازداشت شده‌اند و یا بر اساس اسناد اسنودن سازمان امنیت ملی آمریکا با هک سیستم «سوییفت» نقش اساسی در رهگیری مبادلات بانکی ایران و شناخت ذی‌نفعان نهایی آن ایفا می‌کرد.
در کنار این، اطلاعات فوق برای اعمال هر چه بیشتر تحریم‌ها در اختیار وزارت خزانه‌داری این کشور قرار می‌گیرند.
* در قسمت بعد چه خواهیم خواند
علاوه بر نهادهای فوق می‌توان دستگاه‌های دیگری را نیز به عنوان دست‌اندرکاران اعمال تحریم‌ها نام برد که از آن جمله اداره گمرگ و مهاجرت آمریکا، اداره مبارزه با مواد مخدر و حتی دولت‌های ایالتی را نام برد، با این حال آنچه که ما امروز به عنوان دیوار تحریم‌ها می‌شناسیم عمدتاً توسط این نهادها اجرایی شده است.
در قسمت بعدی نگاه دقیق‌تر در خصوص اعمال تحریم‌های یکجانبه و چند جانبه علیه ایران و پیش‌بینی آن در آینده آمریکا خواهیم پرداخت.
ادامه دارد ...