خلافی های دولت در تنظیم بودجه 98

به گزارش راهبرد معاصر ؛  مقایسه لایحه بودجه ۹۸ با قانون برنامه ششم توسعه، حاکی از این است که لایحه بودجه ۹۸ در «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» و «واگذاری دارایی‌های مالی» از سقف مجاز قانون برنامه ششم عبور کرده است. خلافی اصلی دولت در واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای رخ داده که بیش‌برآوردی در حدود ۵/ ۲۷ هزار میلیارد تومان را در درآمدهای نفتی نشان می‌کند. از این رو پیشنهاد بازوی کارشناسی مجلس، تقلیل درآمدهای نفتی برای رعایت سقف قانون برنامه است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش، لایحه بودجه ۹۸ را با قانون برنامه ششم توسعه تطبیق داده است. تطبیق انجام شده نشان می‌دهد که دولت در لایحه بودجه ۹۸، سقف مندرج در قانون برنامه ششم را رعایت کرده، اما در «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» از سقف پیش‌بینی شده در قانون به‌طور کلی خارج شده است. عدول درآمدهای نفتی پیش‌بینی شده از رقم مندرج در قانون برنامه و همزمانی این موضوع با موانع تحریمی، نشان از یک بیش‌برآورد در درآمدهای نفتی دارد؛ به‌طوری‌که دولت این بیش‌برآوردی را با کم‌برآوردی درآمدهای مالیاتی (نسبت به قانون برنامه ششم) پوشش داده است تا باعث شود سهم نفت از منابع بودجه به حدود ۳۵ درصد برسد؛ درحالی‌که طبق قانون برنامه ششم باید این سهم در حدود ۲۵ درصد حبس می‌شد. از این رو پیشنهاد کارشناسی مرکز پژوهش‌ها، تقلیل درآمدهای نفتی در قانون بودجه ۹۸ است.

جایگاه بودجه در برنامه ششم توسعه

سال ۹۸، سومین سال اجرای قانون برنامه ششم توسعه است. مرکز پژوهش‌ها معتقد است که به‌دلیل نبود اراده کافی و اختلاف نظر در ارتباط با لزوم برنامه‌ریزی و عدم‌تقارن تقویم سیاسی و تقویم برنامه‌ریزی کشور، اغلب برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه ارتباطی قوی با یکدیگر ندارند. هر چند دولت نویسنده قانون برنامه ششم، اکنون نویسنده لایحه بودجه نیز است و انتظار اولیه این است که انحراف بزرگی بین این دو دیده نشود. اما روایت مرکز پژوهش‌ها در برخی موارد، خلاف آن را ثابت می‌کند.بررسی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد ۵۶ درصد از احکام قانون برنامه ششم بار مالی ندارد. در برابر این احکام، ۳۹۰ حکم برنامه ششم توسعه (۴۴ درصد) بار مالی دارد که باید ردپایی از آنها در بودجه‌های سالانه وجود داشته باشد. از نظر بازوی پژوهشی مجلس به ۳۰ درصد از احکامی که بار مالی دارد، در متن بودجه سالانه اشاره نشده است.

در برنامه ششم توسعه، توجه ویژه‌ای به اصلاح بودجه کشور شده و بخش دوم از بخش‌های بیست‌گانه این برنامه به «بودجه و مالیه عمومی» پرداخته است. این توجه احتمالا به این علت است که یکی از ابرچالش‌های ۶گانه کشور، «بودجه دولت» و مساله شکنندگی بخش عمومی است. از جمله مهم‌ترین مواد مربوط به بودجه دولت در قانون برنامه ششم می‌توان به منع برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح یا معافیت مالیاتی جدید طی سال‌های برنامه، ممنوعیت ایجاد و تحمیل هر گونه بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در بودجه سنواتی، ممنوعیت ایجاد و تحمیل هر گونه بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در بودجه سنواتی و حفظ شاخص نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی در سطح حداکثر ۴۰ درصد، اشاره کرد.

تطبیق عددی لایحه بودجه با برنامه

اصلی‌ترین حکم برنامه ششم توسعه در مورد بودجه، از نظر مرکز پژوهش‌ها بند «الف» ماده ۷ است که بیان می‌کند: «لوایح بودجه سالانه با رعایت این قانون و با اعمال تعدیل متناسب با تحولات و شاخص اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و با رعایت قواعد مالی مندرج در جدول ۴ این قانون تهیه و تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود.» علاوه‌بر این در جزء ۲ بند «ب» ماده ۷ آمده است: «سقف اعتبارات هزینه‌ای بودجه عمومی دولت در سال‌های اجرای قانون برنامه مطابق ارقام جدول شماره ۴ این قانون تعیین می‌شود. جابه‌جایی و افزایش منابع و مصارف این جدول حداکثر تا ۱۵ درصد در قالب لوایح بودجه سنواتی مجاز است.» مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش، ارقام کلان لایحه بودجه ۹۸ را از این منظر با قانون برنامه ششم توسعه مورد مقایسه قرار داده است.

سمت منابع: بررسی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که منابع لایحه بودجه ۹۸ به‌طور کلی کمتر از ارقام پیش‌بینی شده در قانون برنامه ششم بسته شده است. در وهله اول این‌طور به‌نظر می‌رسد که این عقب‌ماندگی ناشی از محدودیت‌های تحریمی در منابع نفتی دولت باشد. اما بررسی دقیق‌تر نشان می‌دهد که بیش از هر چیزی، «درآمدهای مالیاتی» می‌تواند این عقب‌ماندگی را توضیح دهد. درحالی‌که طبق قانون برنامه ششم، درآمدهای مالیاتی دولت در بودجه سال آتی می‌توانست ۲/ ۲۰۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شود، اما دولت در لایحه بودجه درآمدهای مالیاتی را معادل ۵/ ۱۵۳ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده است؛ یعنی ۷/ ۵۰ هزار میلیارد تومان کمتر. در مقابل دولت، منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی را بیش از ارقام موجود در قانون برنامه، برآورد کرده است. بعید است که در هنگام نوشتن قانون برنامه ششم، شرایط تحریمی برای سال ۹۸ در نظر گرفته شده باشد، اما منابع حاصل از صادرات نفتی در سال ۹۸ حدود ۱۱۵ هزار میلیارد تومان محاسبه شده بود. طبق قانون برنامه ششم، دولت حداکثر می‌توانست ۱۵ درصد بیش از این رقم (۲/ ۱۳۲ هزار میلیارد تومان) در قانون بودجه ۹۸، درآمد نفتی در نظر گیرد اما عددی که در لایحه بودجه مقابل درآمدهای نفتی ذکر شده است، بیش از ۱۴۲ هزار میلیارد تومان است که بیش‌برآوردی معادل ۵/ ۲۷ هزار میلیارد تومانی را نسبت به قانون برنامه بازتاب می‌دهد. بیش‌برآوردی که در شرایط تحریمی کمی عجیب به‌نظر می‌آید. همچنین قانون برنامه سقف «فروش اموال منقول و غیرمنقول» دولت را معادل ۵/ ۱ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته، حال آنکه در لایحه بودجه «رقم کل» واگذاری‌های اموال منقول و غیرمنقول معادل ۵/ ۴ هزار میلیارد تومان یعنی حدود سه برابر سقف مورد نظر قانون برنامه ششم توسعه ذکر شده است. در نتیجه مجموعا، «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» به‌طور کلی از سقف مجاز سبقت گرفته است.

علاوه‌بر این دولت در واگذاری دارایی‌های مالی نیز سقف قانون برنامه را تامین نکرده است که البته ناشی از انتشار اوراق نیست. دولت در زمینه فروش اوراق مشارکت و اوراق مالی اسلامی در بودجه ۹۸، کاملا منطبق بر قانون برنامه ششم حرکت کرده است. همان‌طور که در جدول ۴ قانون برنامه، فروش اوراق مشارکت و اوراق مالی اسلامی در سال ۹۸ معادل ۴۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده، در لایحه بودجه نیز همین عدد برای فروش اوراق مشارکت لحاظ شده است. اما دولت در فروش سهام شرکت‌های دولتی از حد مجاز در نظر گرفته شده در قانون برنامه ششم، به میزان ۹۵۰ میلیارد تومان عبور کرده است.

سمت مصارف: با توجه به اینکه منابع لایحه بودجه ۹۸ کمتر از ارقام برنامه ششم لحاظ شده، طبعا مصارف نیز به همان میزان (جهت تراز شدن) دچار عقب‌ماندگی شده است. در نتیجه سقف منابع و مصارف طبق قانون برنامه رعایت شده است. اما عقب‌ماندگی لایحه بودجه نسبت به قانون برنامه، بیشتر بر کدام هزینه‌های دولت دلالت دارد؟ تمامی هزینه‌های دولت در سال آتی نسبت به قانون برنامه ششم، کمتر است. اما دولت ترجیح داده تا بیشتر این عقب‌ماندگی در پرداخت‌های عمرانی باشد. طبق قانون برنامه ششم، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال ۹۸ معادل ۷/ ۹۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. اما این عدد در لایحه بودجه توسط دولت معادل ۶۲ هزار میلیارد تومان برآورد شده است؛ یعنی ۶/ ۳۱ هزار میلیارد تومان عقب‌ماندگی که معادل یک سوم است. در مقابل در هزینه‌های جاری، دولت سعی کرده نزدیک به رقم قانون برنامه حرکت کند. در قانون برنامه ششم توسعه، هزینه‌های جاری در سال ۹۸ معادل ۳۳۴ هزار میلیارد تومان مسقف شده است. دولت در لایحه بودجه ۹۵ درصد این عدد را لحاظ کرده و ترجیح داده تا بار عقب‌ماندگی را به مصارف دیگر شیفت دهد.

پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها: کارشناسان مرکز پژوهش‌ها معتقدند فارغ از مشکلات صادرات نفت در زمان تحریم، برای رعایت قانون برنامه ششم توسعه و نیز نسبت منابع نفتی از کل منابع بودجه که در قانون برنامه ششم توسعه برای سال ۹۸، معادل ۱/ ۲۵ درصد در نظر گرفته شده است، باید میزان منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی در لایحه بودجه کاهش یابد. در حال حاضر نسبت منابع نفتی به کل منابع در لایحه بودجه ۹۸ حدود ۳۵ درصد در نظر گرفته شده است. از این رو در لایحه بودجه ۹۸ مبلغ در نظر گرفته شده با لحاظ ۱۵ درصد بالاتر از سقف قانون برنامه ششم توسعه، حداکثر می‌تواند حدود ۲/ ۱۳۲ هزار میلیارد تومان باشد. در نتیجه در قدم اول باید سقف درآمدهای نفتی در قانون بودجه کاهش یابد. تعارض دیگری که لایحه بودجه با قانون برنامه ششم توسعه دارد، به سهم صندوق توسعه ملی باز می‌گردد. براساس قانون برنامه ششم، در سال ۹۸ که سال سوم اجرای قانون به‌شمار می‌رود، سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز باید معادل ۳۴ درصد در نظر گرفته شود. اما در لایحه بودجه سال ۹۸، این سهم معادل ۲۰ درصد در نظر گرفته شده است. از این رو این بند از بودجه با برنامه ششم توسعه در تعارض است که اگر بخواهد از تصویب بگذرد، نیاز به رای دوسوم نمایندگان مجلس دارد.