6 پیشنهاد برای اصلاح مشکلات ساختار صنایع بالادستی نفت و گاز ایران

به گزارش راهبرد معاصر؛ مرکز پژوهش های مجلس با انتشار گزارشی با عنوان «مدیریت منافع حاصل از توسعه میادین نفت و گاز در نروژ (گزارش دوم)»، ضمن اشاره به مشکلات اصلی ساختار صنایع بالادستی نفت و گاز ایران، شش پیشنهاد برای اصلاح ساختار این صنایع ارائه داد.

در بخش «چکیده» گزارش این مرکز پژوهشی آمده است: «از زمانی که تولید نفت در فلات قاره نروژ در اوایل سال 1970 آغاز شد تاکنون فعالیت‌های نفتی حدود 14000 میلیارد کرون (معادل 1700 میلیارد دلار بر اساس ارزش فعلی کرون) به تولید ناخالص نروژ کمک کرده است. این مقدار علاوه بر درآمدهایی است که به واسطه ارائه خدمات و سرویس‌ها در صنعت نفت و تأمین کالا حاصل می‌شود. با این حال تاکنون کمتر از نیمی از ذخایر قابل برداشت پیش‌بینی شده در فلات قاره نروژ تولید و به فروش رسیده است.

بر اساس قوانین نروژ، مالکیت نفت و گاز تولید شده در اختیار صاحبان مجوز تولید است. هر یک از سهامداران متناسب با میزان سهامی که در اختیار دارند، مالک بخشی از نفت و گاز تولید شده طبق قرارداد خواهند بود. بر اساس قوانین، حاکمیت نروژ نیز منافع خود را از توسعه منابع نفت و گاز از چهار مسیر به دست می‌آورد که به دو بخش منافع حاکمیتی و منافع سهام‌داری تقسیم می‌شود. منافع سهام‌داری شامل درآمد‌هایی که دولت به واسطه مشارکت خود در فرایند توسعه میادین به عنوان سرمایه‌گذار به دست می‌آورد که شامل درآمد‌های حاصل از سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در میادین (SDFI) و همچنین سود سهام دولت در شرکت استات اویل است.همچنین منافع حاکمیتی شامل درآمد‌هایی است که دولت به عنوان مالک و حاکم اصلی بر منابع نفت و گاز طبق قانون نفت برای خود در نظر گرفته و عبارت است از: مالیات، حق‌الارض و حق تولید. تمامی درآمدهای فوق‌الذکر حاصله، در نهایت به صندوق ثروت نروژ که اخیراً به صندوق بازنشستگی (GPFG) تغییر نام داده، منتقل می‌شود. در پایان سال 2017 میزان دارایی این صندوق به 8488 میلیارد کرون (معادل 1032 میلیارد دلار) رسیده است.

*محدودیت شدید استفاده از درآمدهای نفتی در نروژ بابت هزینه های غیر از صنعت نفت

در بودجه سالیانه نروژ، دولت مجاز است کسری بودجه غیرنفتی را حداکثر به میزان سود سالیانه صندوق بازنشستگی، از درآمد‌های نفتی تأمین کند. مقدار سود سالیانه صندوق در طول سال‌های گذشته بین 3 تا 4 درصد متغیر بوده است. ایجاد سقف برداشت از درآمد‌های نفتی معادل سود سالیانه صندوق موجب شده هیچ‌گاه به اصل منابع صندوق GPFG  دست‌اندازی نشده و همواره منابع آن در حال افزایش باشد. به عبارت دیگر در حالت کلی بودجه عمومی و هزینه‌های غیرمرتبط با صنعت نفت باید از درآمد‌های غیر از صنعت نفت تأمین شود و از سوی دیگر هزینه‌های صنعت نفت از درآمد‌های آن تأمین گردد؛ به اصطلاح پول نفت در نفت سرمایه‌گذاری می‌شود و مازاد آن به صندوق ثروت منتقل شده و فقط به میزان سود سالیانه صندوق، امکان هزینه از درآمد‌های نفتی در غیر از صنعت نفت وجود دارد».

*دستاوردهای نروژ در بهره مندی از عواید نفت و گاز خود

در بخش «جمع بندی» گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «کشور نروژ برای بهره‌مندی از عواید نفت و گاز خود، مسیرهای متعددی پیش‌بینی کرده است. بررسی این رویکردها نشان می‌دهد این کشور به دنبال دستیابی به اهداف ذیل بوده که موفق نیز شده است: الف) جذب سرمایه‌گذاری بالای مورد نیاز با توجه به وضعیت میادین نفت و گاز این کشور، ب) ایجاد تنوع در به کارگیری شرکت‌های نفتی و جلوگیری از ایجاد انحصار برای شرکت‌های نفتی مشخص، ج) افزایش به کارگیری شرکت‌های نفتی متوسط و در نقطه مقابل کاهش به کارگیری شرکت‌های بزرگ نفتی چندملیتی، د) ایجاد و توانمندسازی یک شرکت نفتی بزرگ نروژی و افزایش فعالیت‌های این شرکت در نروژ بدون ایجاد انحصار و در فضای رقابتی، ه) سرمایه‌گذاری مستقیم دولتی در پروژه‌های سودده نفتی بدون اعمال تصدی و بهره‌گیری از عواید آن، و) ایجاد شفافیت در واگذاری میادین نفت و گاز».

*۵ مشکل اصلی ساختار صنایع بالادستی نفت و گاز کشور

مرکز پژوهش های مجلس با تاکید بر اینکه لازم است راهکارهای تجربه شده و موفق در کشور نروژ الگوی اجرایی ایران در حوزه بالادست نفت و گاز قرار گیرد، به ۵ مشکل اصلی ساختار فعلی کشور در حوزه بالادست نفت و گاز اشاره کرده است که عبارتند از: «۱- عدم تفکیک حاکمیت از تصدی در همه ابعاد، ۲- عدم وجود رابطه مالی کارشناسی و منطقی بین شرکت ملی نفت و دولت، ۳- آشفتگی در ساختار صنعت نفت، ۴- ایجاد انحصار در بالادست نفت و گاز توسط شرکت ملی نفت و ۵- عدم شناخت کافی از شرکت‌های نفتی خارجی و محدود شدن به تعدادی شرکت نفتی مطرح بین‌المللی».

*هنوز شرکت‌های گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش اساسنامه قانونی ندارند

این مرکز پژوهشی در توضیح محور اول یعنی عدم تفکیک حاکمیت از تصدی در همه ابعاد، اعلام کرده است: «- اکثر وظایف حاکمیتی وزارت نفت به شرکت‌های تابعه اصلی این وزارتخانه از جمله شرکت ملی نفت تفویض شده و توسط این شرکت صورت می‌گیرد. از این منظر مهم‌ترین موضوع را میتوان انعقاد قراردادهای نفتی دانست. در حال حاضر انعقاد قرارداد نفتی با شرکت‌های نفتی توسط شرکت ملی نفت صورت میگیرد؛ حال آنکه این شرکت طبق قانون اساسنامه شرکت ملی نفت صرفاً یک شرکت نفتی بوده و وظیفه آن اجرای عملیات بالادستی نفت و گاز است.

• وزارت نفت برای انجام وظایف محوله طبق قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت از منابع مالی و انسانی لازم برخوردار نیست و همچنان از محل درآمدهای اختصاصی و نیروی انسانی شرکت ملی نفت بهره می‌گیرد.

• با وجود گذشت 40 سال از تأسیس وزارت نفت و علیرغم صراحت قانون نفت مصوب 1366، همچنان شرکت‌های ملی گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش ایران اساسنامه قانونی نداشته و اساسنامه شرکت ملی نفت نیز در سال 1395 و تقریباً بعد از حدود 40 سال تصویب شد. ابهام در حیطه وظایف و اختیارات این شرکتها خود مانعی برای تفکیک حاکمیت از تصدی است.

• طبق قانون اساسنامه شرکت ملی نفت، وزیر نفت شخصاً عضو و رئیس هیئت مدیره شرکت ملی نفت بوده و مستقیماً به عنوان شخص اول حاکمیتی در تصدی دخالت دارد».

*شرکت ملی نفت درآمدی از محل فروش گاز ندارد

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس درباره محور دوم یعنی عدم وجود رابطه مالی کارشناسی و منطقی بین شرکت ملی نفت و دولت آمده است: «- بر اساس قانون بودجه سال 1397، شرکت ملی نفت در صورت صادرات نفت خام و میعانات گازی، 14.5 درصد ارزش صادراتی آن و در صورت مصرف داخلی این محصولات، 14.5 درصد ارزش فروش داخلی یا صادرات فراورده‌های نفتی تولیدی در داخل کشور سهم می‌برد. لذا هر چه یارانه بیشتری به سوخت تعلق گیرد مصرف داخل افزایش و سهم صادرات نفت خام و میعانات گازی یا فراورده‌های تولیدی کاهش یافته و متعاقباً درآمد شرکت ملی نفت به طور مستقیم تحت تأثیر قرار می‌گیرد.

• شرکت ملی نفت به عنوان تولیدکننده گاز طبیعی از محل صادرات یا فروش داخلی گاز طبیعی سهم نمی‌برد».

*هنوز هیچ نهاد تنظیم گر تخصصی در صنعت نفت نداریم

مرکز پژوهش های مجلس در توضیح محور سوم یعنی آشفتگی در ساختار صنعت نفت اعلام کرده است: «-حلقه‌های مختلف زنجیره صنعت نفت و گاز از هم تفکیک شده و هر کدام به یک شرکت واگذار شده؛ به گونه‌ای که یکپارچگی لازم در این صنعت از بین رفته است.

• خصوصی‌سازی بدون در نظر گرفتن ملاحظات خاص این صنعت صورت گرفته و در این واگذاریها هم به یکپارچگی‌های لازم توجه نشده است.

• با وجود حجم بالای خصوصی‌سازی همچنان هیچ نهاد تنظیم‌گر تخصصی ایجاد نشده است».

در گزارش این مرکز پژوهشی درباره ایجاد انحصار در بالادست نفت و گاز توسط شرکت ملی نفت آمده است: «عمده عملیات بالادست نفت و گاز در اختیار شرکت ملی نفت بوده و واگذاری این فعالیتها به صورت محدود انجام گرفته و در معدود واگذاری‌های صورت گرفته نیز زمینه لازم برای تقویت بخش غیردولتی فراهم نشده است».

*شش پیشنهاد برای اصلاح ساختار صنایع بالادستی نفت و گاز کشور

نهایتا مرکز پژوهش های مجلس با توجه به موارد فوق‌الذکر و وجود زیرساختهای قانونی لازم در این خصوص از جمله قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و قانون اساسنامه شرکت ملی نفت، پیشنهاد داده است که شش اقدام در راستای اصلاح وضعیت موجود صورت گیرد. این اقدامات عبارتند از:

۱- در راستای ایجاد شفافیت مالی بین حاکمیت و شرکت ملی نفت و افزایش کارایی و ارتقای شرکت ملی نفت به یک شرکت نفتی بین‌المللی:

الف) به استناد جزء «۵» بند «پ» ماده (۳) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391، وزارت نفت به نمایندگی از حاکمیت برای تمامی مخازن نفتی/گازی در اختیار شرکت ملی نفت به تفکیک پروانه اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری صادر نماید.

ب) ناظر به هر پروانه بین وزارت نفت و شرکت ملی نفت قرارداد نفتی با الگوی قراردادهای جدید نفتی منعقد شود و ضمن تعیین دقیق تعهدات فنی، مالی و حقوقی طرفین، پرداخت به شرکت ملی نفت به ازای هر بشکه نفت/ مترمکعب گاز تولیدی صورت گیرد. ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394، مبنای پرداخت‌ها به شرکت ملی نفت خواهد بود. با انعقاد این قراردادها سهم درآمدی شرکت ملی نفت از نفت تولیدی در بودجه سالیانه کشور حذف شود.

ج) ساختار وزارت نفت جهت ایفای وظایف طرف اول قراردادهای نفتی اصلاح و تقویت شود. در این راستا لازم است تعدادی از واحدهای ذیل شرکت ملی نفت به وزارت نفت منتقل شوند.

۲- زمینه حضور شرکت‌های نفتی متوسط بین‌المللی فراهم شود. با توجه به شرایط تحریمی کشور حضور شرکت‌های نفتی بزرگ بین‌المللی غیرممکن و یا همراه با هزینه‌های گزاف خواهد بود.

۳- واگذاری میادین نفت و گاز باید به گونه‌ای صورت گیرد که در کنسرسیوم‌های شکل گرفته، شرکتهای نفتی ایرانی اعم از دولتی و غیردولتی به عنوان اپراتور نقش ایفا کنند.

۴- منابع مالی دولتی یا حاکمیتی برای سرمایه‌گذاری در میادین نفت و گاز بزرگ و کم‌ریسک به صورت غیراپراتور به کارگیری شود و از این محل درآمدی بلندمدت و پایدار کسب شود

۵- با شفاف‌سازی فرایند واگذاری میادین نفت و گاز، زمینه رقابت بین شرکت ملی نفت با سایر شرکت‌های نفتی ایرانی فراهم شود تا رشد لازم صورت گیرد.

۶- قراردادهای نفتی به گونه‌ای بازطراحی شود تا ضمن انتقال کامل ریسک میدان به طرف دوم قرارداد، امکان تجهیز منابع از بازارهای پول و سرمایه داخلی یا خارجی برای شرکت‌های نفتی ایرانی فراهم شود».