چرایی شکل گیری بحران صندوق های بازنشستگی/ چه وضعیتی برای آینده قابل ترسیم است؟

به گزارش راهبرد معاصر؛ اقتصاد کشور با چالش های بنیادین مختلفی رو به روست. چالش هایی که هر یک می توانند بسیاری از ساختارهای اجتماعی، سیاسی و امنیتیکشور را به خطر اندازند، یکی از اورژانسی ترین آن ها بحران صندوق های بازنشستگی است. موضوع بحران صندوق‌هاي بازنشستگي و مشكلات پیرامون آن روز به روز گسترده تر می شود. یکی از دلایل شکل گیری چنین بحرانی مربوط به بدهی دولت به این صندوق ها، به ویژه صندوق تأمين اجتماعي و نوع باز پرداخت آن است که باعث شده اين صندوق ها در تأمین نقدینگی با کمبود مواجه گردند و همین امر سبب شده صندوق ها به استقراض از بانک ها روی آورند. با توجه به عملکرد نامطلوب شرکت های زیرمجموعه صندوق های بازنشستگی، بازپرداخت وام به سختی انجام می گیرد و صندوق مجبور به تمدید یا استقراض وام جدید می گردد. به منظور اثبات این موضوع، کافیست نگاهی به گزارش های سالانه سازمان تأمین اجتماعی نگاهی بیاندازیم، بر این اساس بدهی به بانک ها به صورت تصاعدی افزایش پیدا می کند؛ به صورتی ‌كه ميزان بدهي صندوق تأمین اجتماعی به بانك‌ها در سال 90 تقریباً 4 هزار ميليارد تومان بوده و در فاصله سال های 90 تا 95 به بيش از 9 هزار ميليارد تومان رسيده است و در سال‌ جاري نيز با افزايش قابل توجهی مواجه بوده و از مرز 20 هزار ميليارد تومان گذشته است. در مجموع می توان گفت، ناتوانی صندوق‌های بازنشستگی در پرداخت مستمری و حقوق بازنشستگان، بدهی شرکت‌های وابسته به سازمان تأمین اجتماعی، عدم پرداخت مطالبات تأمین اجتماعی از سوی دولت و شرکت‌های دولتی و بدهی سازمان تأمین اجتماعی به بانک‌ها و سازمان‌ها همگی از بحران در این سازمان حکایت دارد، که این مسأله در سایر صندوق ها نیز کم و بیش وجود دارد و با آن دست و پنجه نرم می کنند.

چرا وضعیت صندوق ها بحرانی است؟

یکی از معیارهای بین المللی برای پی بردن به بحران در صندوق های بازنشستگی، پوشش حمایتی (نسبت پشتیبانی) است، این نسبت از تقسیم تعداد شاغلین (کسورپرداز) بر تعداد مستمری بگیران (اصلی) بدست می آید. تجربیات بین المللی نشان می دهد یک صندوق بازنشستگی پایدار دارای نسبت پشتیبانی حداقل 5 و در سطوح مطلوب بین 6 تا 7 می باشد و زمانی که این نسبت از 5 کمتر شد، نشان دهنده وضعیت بحرانی در آن صندوق است. در همین خصوص علی دهقان کیا، نایب رئیس کانون بازنشستگان کارگران تهران در 28 آذر سال جاری گفت: « در حال حاضر صندوق تأمین اجتماعی 13 میلیون و 700 هزار بیمه پرداز دارد و در مقابل به 3 میلیون نفر بازنشستگی پرداخت می کند اما صندوق بازنشستگی کشوری در مقابل یک میلیون و 260 هزار بیمه پرداز، به یک میلیون و 370 هزار نفر بازنشسته، حقوق بازنشستگی پرداخت می کند. همچنین صندوق فولاد 9 هزار و 150 نفر بیمه پرداز و 83 هزار نفر بازنشسته دارد؛ در عین حال صندوق بازنشستگی سازمان صدا و سیما در مقابل 13 هزار و 100 بیمه پرداز به 13 هزار و 400 نفر حقوق بازنشستگی پرداخت می کند.»[1] زمانی که وضعیت صندوق ها را با توجه به این شاخص (نسبت پشتیبانی) بررسی می کنیم، مشاهده می گردد که صندوق ها از وضعیت مطلوبی بهره مند نیستند. با توجه به اینکه از نظر جمعیتی صندوق تأمین اجتماعی نزدیک به 42 میلیون نفر را تحت پوشش خود دارد و همچنین صندوق بازنشستگی کشوری نزدیک به 6 میلیون نفر و 14 صندوق بازنشستگی دیگر در مجموع 8 میلیون نفر را تحت پوشش دارند، بررسی صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی برای تبیین اهمیت مسئله کافی است.

موضوع دیگری که نزدیک به 12 سال مورد غفلت مدیران این مجموعه (سازمان تأمین اجتماعی) بوده و باید بدان توجه کرد، عدم تعادل در منابع و مصارف این سازمان است؛ به طور متوسط از سال 1384 تا سال 1393 منابع (درآمد) این سازمان سالانه نزدیک به 27/5 درصد رشد و در مقابل مصارف این سازمان نیز (هزینه) نزدیک به 30 درصد با افزایش مواجه بوده است. به عبارتی مصارف سازمان تأمین اجتماعی 2/5 درصد بیش از منابع این سازمان است که این یک هشدار برای بحران در این سازمان محسوب می شود. در کنار رشد هزینه ها، کمبود نقدینگی نیز گریبان صندوق ها را گرفته است، دولت و مجلس با تبدیل منابع جاری و نقدی سازمان به منابع تعهدی و غیر نقدی و نسیه، سازمان را در تأمین نقدینگی مورد نیاز جهت ایفای تعهدات با مشکل مواجه ساخته و موجب شدند صندوق ها به منظور تأمین نقدینگی دست به دامن بانک ها شوند، که این مسئله دو پیامد اساسی برای کشور دارد: 1. اخلال در امور جاری صندوق ها و 2. افزایش مطالبات سوخت شده بانک ها به واسطه عدم پرداخت وام از سوی صندوق ها.

نسبت پشتیبانی در صندوق‌ بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی

در پایان سال 95 نرخ پشتیانی به ترتیب در سازمان تأمین اجتماعی 4/2 و صندوق بازنشستگی کشوری 0/95 بود. به غیر از این دو صندوق سایر صندوق ها نیز وضعیت مناسبی ندارند و صرفاً دو صندوق جوان در وضعیت مناسب می باشند (صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و صندوق حمایت از وکلا)، اما گرجی‌پور، مدیرکل دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت رفاه می‌گوید: «در مورد صندوق عشایر و روستاییان به صراحت می‌توان گفت اگر به زودی تدابیری اندیشیده نشود مشکلات بسیاری به وجود می‌آید چون محدودیت سنی برای آن وضع نشده و صندوق به صندوق افراد مسن تبدیل می‌شود و تعهدات آن به دولت واگذار می‌شود.»[2] در ادامه نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی را مشاهده می کنیم.

نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری در سال های 91-95[3]

نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی در سال های بین 91- 95[4] (که از تقسیم بیمه شدگان اصلی به مستمری بگیران اصلی بدست می آید)

میزان نسبت پشتیبانی بر اساس استان ها در سال 95[5]

ریشه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی به کجا بر می گردد؟

بدهی دولت به صندوق تأمین اجتماعی به سال 1356 بر می گردد و دارای دلایل مختلفی است و در طی یک دهه اخیر تنوع بیشتری پیدا کرده است. به عبارت دیگر از سال 1354 که مقرر شد دولت 3% در حق بیمه کارگران مشارکت داشته باشد در سال مذکور و سال 1355 سهم حق بیمه دولت، عندالمطالبه پرداخت گردیده است ولی از سال 1356روند پرداخت حق بیمه سهم دولت دچار وقفه و منجر به انباشت سنواتی بدهی ها گردید. از سال مزبور تا سال 1383 که قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تصویب گردید، دولت در محاسبه و بازپرداخت بدهی خود به صندوق بازنشستگی کشوری و غیره سودی به میزان 5 در هزار منظور می نمود، ولی در قبال بدهی هایش به سازمان تأمین اجتماعی از محاسبه و پرداخت سود استنکاف می کرد. از منظر منشاء ایجاد بدهی نیز از سال 1354 تا اواخر دهه هفتاد بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی غالباً مربوط به 3 درصد سهم حق بیمه دولت و نیز بابت تقبل 20% سهم کارفرمایی در حدود 140 صنف از صنوف مرتبط با کالاهای اساسی و نیازهای اولیه و روزمره مردم و مرتبط با نیازهای جنگی نظیر نانوائی ها، تراشکاری ها و غیره بود، که در زمان جنگ برقرار گردید ولی در حال حاضر و علیرغم اتمام جنگ و آزاد سازی قیمت ها هنوز در خصوص تعدادی از صنوف برقرار است. از اواخر دهه 70 و بویژه در طی یک دهه اخیر منشاء بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی ابعاد گسترده تر و تنوع و تکثر بیشتری یافته است بویژه آنکه بدهی‌های جدید ایجادی دولت طی یک دهه اخیر اثرات مخرب مضاعفی بر ساختار تعادل منابع و مصارف و تنظیم ورودیها و خروجی های سازمان تامین اجتماعی داشته و دارد. بدین ترتیب که طی یک دهه اخیر دولت حق بیمه سهم کارفرمایی در خصوص بازنشستگی های زودرس را تقبل نموده است و یا اینکه سهم حق بیمه کارفرمایی بیمه شدگانی را متقبل شده است که دارای ریسک بالا و به نوعی ریسک گزینشی محسوب می شوند، این افراد غالباً دارای سن بالا و سابقه پرداخت پائین هستند، ولی به لحاظ شرایطی که برای ایشان با کمک قوانین مغایر با اصول و قواعد بیمه ای و تقبل و تعهد پرداخت حق بیمه و یا مابه‌التفاوت از سوی دولت ایجاد می شود، زودتر از موعد بازنشسته می شوند و بدین ترتیب لطمه بزرگتری به منابع و مصارف سازمان وارد می سازند یعنی چند سال حق بیمه نمی پردازند و چند سال زودتر مستمری می گیرند و دوره پرداخت حق بیمه آنان کم و دوره دریافت مستمری و مزایای آنان نسبت به مستمری بگیران عادی و افراد خوش حساب افزایش می یابد[6].

عدم تعادل در جریان ورود و خروج صندوق ها

در حال حاضر جریان ورود و خروج در غالب صندوق‌هاي بازنشستگي کشور دچار عدم تعادل شده به‌طوريکه وزنه اين عدم تعادل به سمت جريان خروجي سنگيني مي‌کند. به عبارتي، زماني که نسبت بازنشستگان مستمري‌بگير به شاغلان بيمه‌پرداز افزايش يا نسبت وجوه نقدي تجميع‌شده ناشي از پرداخت حق بيمه شاغلان به مزاياي مستمري بازنشستگي کاهش يابد مي‌توان انتظار بروز بحران در صندوق‌هاي بازنشستگي را داشت. وضعيتي که برخي از صندوق‌هاي بازنشستگي کشور از جمله صندوق بازنشستگي کشوري و صندوق بازنشستگي کارکنان فولاد هم اکنون با آن مواجه‌اند. دو سالی است که صندوق تأمین اجتماعی نیز به مرض این صندوق ها دچار شده و در وضعیت بحران قرار می گیرد.[7]

بنگاه داری زیان ده

شرکت سرمایه‌گذاری سازمان تامین اجتماعی – شستا- یکی از بزرگ‌ترین هلدینگ‌های اقتصادی کشور به شمار می‌آید، اما مرکز پژوهش‌های مجلس میزان بازدهی این هلدینگ را حدود 3 دهم درصد برآورد کرده است. بر اساس این گزارش 59 درصد سرمایه‌گذاری شستا از سهام دولتی که تحت عنوان «رد دیون» و در مقابل بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی واگذار شده‌اند، نشات می‌گیرد و تنها 41 درصد از سرمایه‌گذاری‌ها ایجادی و برنامه‌ریزی شده بوده است. در ضمن اکثر شرکت های واگذار شده در این قالب، زیان ده بوده و یا به علت سوءمدیریت شستا به زیان دهی سوق پیدا کرده است. مرکز پژوهش‌های مجلس خروج سازمان تأمین اجتماعی از بنگاه داری را «لازم» اما «غیرممکن» دانسته است.

طرح تحول سلامت و بار مالی تأمین اجتماعی

گزارش مرکز پژوهش ها همچنین از افزایش هزینه درمان پرداخت شده توسط سازمان تامین اجتماعی طی پنج سال گذشته و به صورت ویژه از زمان اجرای طرح تحول سلامت خبر داده و این طرح را یکی از عوامل افزایش بار مالی سازمان برشمرده است. مصارف درمانی سازمان تامین اجتماعی از هفت هزار میلیارد تومان در سال 92 به 19 هزار میلیارد تومان در سال 95 رسیده است. کسری بودجه سازمان از محل درآمد و هزینه درمان در سال گذشته 4 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. سازمان در سال‌های 93 و 94 هم با کسری بودجه درمانی 10/5 هزار میلیارد تومانی روبرو شده است.

عدم واریز به موقع کسورات معضل صندوق های بازنشستگی

شهشهانی پور، معاون اقتصادی و سرمایه گذاری صندوق بازنشستگی کشوری با اشاره به معضلات صندوق های بازنشستگی، گفت: «در ایران معضل صندوق‌های بازنشستگی به خصوص صندوق بازنشستگی کشوری به دلیل عدم واریز به موقع کسورات و باقی ماندن آن طی سال های مختلف نزد دولت ها است. از سوی دیگر، تصویب قوانین در حوزه بازنشستگی بدون در نظر گرفتن بار مالی، پیامدهای سنگین برای صندوق های بازنشستگی داشته است.»[8] این مسئله یکی از آفت های زیرمجموعه دولت بودن این صندوق هاست و مدیران نیز به دلیل حفظ منافع در مقابل چنین تصمیماتی قد علم نمی کنند.

چرا می تواند مسئله صندوق ها بحران آفرین باشد؟

در مجموع نزدیک به 56 میلیون نفر از جمعیت کشور تحت پوشش 16 صندوق بازنشستگی قرار دارند که نزدیک به 70 درصد از جمعیت کشور را تشکیل می دهد. بر اساس صورت های مالی، سازمان تأمین اجتماعی در سال 95 بیش از 9 هزار میلیارد تومان کسری نقدینگی داشته است و کارشناسان پیش بینی می کنند این عدد در سال 1400 به 40 هزار میلیارد تومان و در سال 1404 به 120 هزار میلیارد تومان برسد. به عبارت دیگر در سال 95 منابع نقدی سازمان تامین اجتماعی جوابگوی مصارف نقدی که عمدتا شامل حقوق بازنشستگی و بیمه های درمان است، نبوده و 9 هزار میلیارد تومان کمتر از مصارف نقدی سازمان بوده است. بر اساس گزارش آماری سازمان تأمین اجتماعی در سال 95 این سازمان برای جبران کسری نقدینگی نزدیک به 9/5 هزار میلیارد تومان از شبکه بانکی کشور استقراض کرده است. مسئولین به هوش باشند که این بحران می تواند تشدید کننده بحران بانکی در کشور و به تبع آن به خطر افتادن امنیت در همه ابعاد آن باشد. بر اساس صورت های مالی سازمان تأمین اجتماعی جمع بدهی دولت به این سازمان تا ‌پایان سال 95 به عدد 120 هزار میلیارد تومان ( 8 درصد GDP) رسیده است. علاوه بر این برآورد می شود که به این بدهی در سال جاری در حدود 18 هزار میلیارد تومان و در سال آینده 31 هزار میلیارد تومان افزوده می شود. این بدهی های دولت عمدتاً ناشی از حق بیمه سهم دولت و بیمه های تکلیفی مختلف در سال های اخیر است. شرایط در صندوق بازنشستگی کشوری پیچیده تر از سازمان تامین اجتماعی است. دولت در بودجه سال 97 بیش از 30 هزار میلیارد تومان از بودجه جاری کشور را فقط برای پوشش کسری نقدینگی صندوق بازنشستگی کشوری در نظر گرفته است. با در نظر گرفتن کمک 23 هزار میلیارد تومانی دولت به سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و مجموعاً نزدیک 60 هزار میلیارد تومان کمک مستقیم دولت به صندوق هاى بازنشستگى در لایحه بودجه، در بودجه سال 97 تقریبا 22 درصد از بودجه جاری کشور صرفا همانند مُسکِن های کوتاه مدت به صندوق های بازنشستگى واریز می شود تا ورشکستگى صندوق ها اندکى به تعویق بیاندازد. به واسطه اینکه افراد بسیاری مخاطب صندوق‌ها هستند اگر مشکل صندوق‌ها حل نشود قطعا به یک بحران جدی برخواهیم خورد و دامنه این بحران نه یک بخش یا یک قشر که کل جامعه را درگیر خود خواهد کرد.

پيشنهاد

به اعتراف غالب كارشناسان اين حوزه آنچه که برطرف کننده نياز امروز صندوق های بازنشستگی، به ویژه صندوق تأمین اجتماعی است، رفع کمبود نقدینگی در این صندوق ها است و این مشکل به سیاق سابق و پرداخت به شيوه تهاتر مرتفع نمي‌شود. در خصوص بدهي‌هاي انباشته شده دولت به سازمان تامين اجتماعي سال‌هاست كه پيشنهادات مختلفي ارائه شده ولي به مرحله اجرا و رد ديون به صورت وجه نقد نرسيده است. سال‌هاي زيادي اين ديون به صورت تهاتر و اعطاي شركت‌ها و سهام شركت‌ها كه اغلب شركت‌هايي بودند كه سازمان نتوانسته از آن‌ها بهره‌برداري سرمايه‌اي بكند، به تامين اجتماعي پرداخت شده است. از این رو لازم است اقدامات موثری در خصوص افزایش نقدینگی صندوق ها صورت بگیرد. این مسکن کوتاه مدتی است که در بلند مدت اثر خود را از دست خواهد داد. به همین منظور صندوق ها باید با استفاده از مدیریت توانمند در حوزه های مختلف به سرمایه گذاری پرداخته تا بتوانند پاسخگویی نیاز جامعه باشند. یکی دیگر از راهکارها می تواند افزایش سن بازنشستگی باشد، چراکه بعد از انقلاب اسلامی میزان امید به زندگی افزایش یافته و موجب شده دوره مستمری بگیری افزایش یافته و صندوق ها تا حدودی در تنگنا قرار گیرند. البته باید به ابعاد مختلف پیرامون این تصمیم توجه ویژه ای داشت. یکی دیگر از راهکارها، استقلال این صندوق ها از دولت است، چراکه مدیریت منسوب دولت، در زمان تضاد منافع ما بین دولت و کارگر، منافع کارگران را مورد توجه قرار نمی دهد. بنابراین راه های متفاوتی برای خروج از این وضعیت وجود دارد، اما اقدام عاجل، افزایش نقدینگی این صندوق ها است و بهترین راه دریافت طلب از دولت به صورت نقد است، نه تعداد زیادی بنگاه ضرر ده که مدیران آن را دولتمردان منسوب می کنند.

آیا اوضاع در آینده بدتر می‌شود؟

اگر برای بهبود اوضاع صندوق ها اقدامی صورت نگیرد، روند فعلی نشان می دهد تا 10سال دیگر صندوق تامین اجتماعی به طور کامل ورشکست خواهد شد. صندوق لشگری و بازنشستگی کشوری، هم اکنون ورشکسته هستند یا به عبارتی از جیب می خورند. نگرانی در خصوص صندوق‌ها و آینده بازنشستگان آن زمانی بیشتر می شود که بدانیم در آینده جمعیت ما به سمت سالمندی حرکت می‌کند. بر اساس پیش‌بینی سازمان ملل هم اکنون نسبت جمعیت در سن کار ما (15 تا 64 سال) به جمعیت سالمند ما (65 سال به بالا) حدود 12 به یک است. اما در سال 2050 اگر رشد جمعیتی ما به همین شکل پیش برود این نسبت دو به یک می‌شود. به عبارت دیگر، اکنون به ازای هر 12 نفری که در سن کار است یک نفر سالمند وجود دارد اما در سال 2050 به ازای هر دو نفری که در سن کار است یک نفر سالمند وجود دارد. بر این اساس اگر اصلاحاتی در صندوق‌ها انجام نشود، آن زمانی که جمعیت ما یک جمعیت سالمند می‌شود، با مشکلاتی در پرداخت مستمری بازنشستگان مواجه می‌شویم. یعنی مشکلاتی که اکنون داریم چندین برابر می‌شود و مساله صندوق‌های بازنشستگی به یک بحران ملی تبدیل خواهد شد که دامنه آن همه را در بر خواهد گرفت. صندوق تامین اجتماعی یکی از بزرگترین صندوق های کشور است که بیش از 41 میلیون نفر مخاطب دارد که حدود 12میلیون خانوار کشور را در بر می گیرد. صندوق فولاد کشور هم اکنون 86 هزار حقوق بگیر دارد و هر ماه پای ثابت اعتراضات بازنشستگان صندوق فولاد کشور هستند. این صندوق 9هزار و 150 بیمه گذار دارد. همچنین صندوق صدا و سیما 13هزار و 100 نفر بیمه گذار و 13هزار و400هزار نفر بازنشسته دارد. همه این موارد زنگ هشداری برای مسئولان کشور است تا تصمیم عاجلی برای برون رفت از این وضعیت خطرناک اتخاذ کنند.