رئیس جمهور و چالش تفویض اختیار به استانداران

به گزارش «راهبرد معاصر»؛ هیئت وزیران در جلسه مورخ  28/3/1403 و به منظور مدیریت مطلوب و به هنگام شرایط ناشی از تجاوز رژیم صهیونیستی به کشور، به پیشنهاد رئیس جمهور و به استناد اصل 127 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیارات خود در اتخاذ تصمیمات در حوزه جغرافیایی هر استان (به جز اختیارات موضوع اصل 138 قانون اساسی) را به استانداران تفویض کرد.

موضوع تفویض اختیارات به استانداران از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی و به اشکال مختلف مطرح بوده است

طبق اصل 127 قانون اساسی، که مبنای مصوبه مورخ 28/3/1403 است، «رئیس جمهور می تواند در موارد خاص، بر حسب ضرورت یا تصویب هیئت وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین نماید. در این موارد تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رئیس جمهور و هیئت وزیران خواهد بود». همچنین طبق مصوبه مذکور، اختیارات استانداران در امور تفویضی، به جز اختیارات موضوع اصل 138 قانون اساسی (علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری، مامور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود؛ هیئت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد.

هر یک از وزیران نیز در حد وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران، حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه دارند، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون ها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور، لازم الاجراست. همچنین رئیس جمهور در جلسه شورای اداری استان گیلان گفت، اختیارات خود درباره مسائل و پروژه های محلی را به استانداران تفویض کرده است.

موضوع تفویض اختیارات به استانداران از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی و به اشکال مختلف مطرح بوده است. مبنای این موضوع، اعتقاد برخی از کارشناسان بر این موضوع بوده که اختیارات استانداران برای حل مسائل استانی و محلی کافی نبوده و نمی توانند مشکلات استانها را در حوزه تصمیم گیری و تصمیم سازی مرتفع نمایند؛ ضمن آنکه حرکت کشور به سمت تمرکززدایی و واگذاری اختیارات بخش های مختلف دولت به سطوح مدیریتی در استانها از نیازهای جدی جامعه مدیریتی ایران برای حل مشکلات کشور است. هدف رئیس جمهور و دولت از این تفویض اختیار (که درباره ماهیت آن بحث خواهد شد)، برداشتن محدودیت ها و موانع پیگیری امور از سوی استانداران با هدف سیاستگذاری و برنامه ریزی در سطح ملی و گسترش و افزایش اختیارات برای اجرای این برنامه ها در سطح محلی ، استانی و منطقه ای است.

اما آنچه در این روزها درباره تفویض اختیارات به استانداران مورد توجه قرار گرفته، دیدگاههای مخالفی است که این رویکرد را مقدمه ای برای فدرالیزه شدن کشور می دانند و با براهینی، تبعات آن را گوشزد کرده اند. هرچند موافقان رویکرد تفویض اختیار نیز  دیدگاه ها و دلایلی در تایید این تصمیم ارائه کرده اند، ولی به نظر می رسد فضای کارشناسی لازم برای تصمیم گیری مهیا نشده است و لاجرم در مرحله اجرا نیز این طرح با معضلاتی روبرو خواهد بود که موفقیت آن را در هاله ای از ابهام قرار خواهد داد.

فدرالیسم چیست؟ آیا با تفویض اختیار قابل جمع یا مفهومی مجزاست؟

فدرالیسم یکی از انواع نظامهای سیاسی است که راهی برای زندگی مشترک گروه های مختلف یک کشور فراهم می کند. سیستم های فدرال عموما دارای دو سطح حکومت هستند که یکی مرکزی و دیگری نهادهای سرزمینی است که کشور طبق آنها تقسیم می شود. ایده فدرالیسم این است که از طریق آن، گروه های مختلف قدرت، طبق منافع مشترک تقسیم شوند؛ اما سطحی از قدرت در اختیار نهادهای مرکزی و قدرت مرکز کشور باقی بماند.

نکته مهم اینکه از میان همه کشورهای جهان، فقط 30 کشور فدراتیو هستند (با این حال، 30 کشور  در مجموع 40 درصد از جمعیت جهان را تشکیل می دهند). به عبارت دیگر ، تقریبا نیمی از مردم جهان، تحت سیستم سیاسی فدرال اداره می شوند. فدرالیسم توسط کشورهایی انتخاب می شود که دارای جمعیت بسیار متنوعی هستند، در مناطق مختلف کشور زندگی می کنند و می خواهند هویت خود را حفظ کنند. تنوع آنها می تواند قومی، مذهبی یا زبانی باشد.

فدرالیسم یکی از انواع نظامهای سیاسی است که راهی برای زندگی مشترک گروه های مختلف یک کشور فراهم می کند

علاوه بر این، سیستم فدرال دارای دو سطح حکومت مرکزی از دولت (که گاهی اوقات به عنوان سطح فدرال یا اتحادیه نیز شناخته می شود) و ایالت ها، مناطق و استانها و نهادهایی است که کشور به آنها تقسیم می شود . سطح اول به مواردی مانند دفاع ، نیروهای مسلح، سیاست خارجی ، تجارت، شهروندی ، سیاست های کلان اقتصادی و زیرساختهای ملی مانند بنادر و فرودگاهها پرداخته و در سطح دوم یا ایالتی به مواردی همچون جاده ها ، خدمات بهداشت عمومی و مسائل مهم فرهنگی مانند آموزش و پرورش می پردازد.

نکته قابل توجه اینکه سطح تمرکززدایی و توزیع دقیق اختیارات و مسئولیت ها میان فدراسیونها بسته به نیاز و شرایط آنها بسیار متفاوت است. مهمترین ویژگی فدرالیسم این است که در سیستم های فدرال، اختیارات و مسئولیت های سطوح مختلف جکومت در قانون اساسی گنجانده شده است. بنابراین فدرالیسم اساسا توافقنامه قانون اساسی است که جوامع مختلف مردم را که در مناطق مختلف، زندگی می کنند قادر می سازد همه با هم در یک کشور زندگی کنند.

دیدگاه های حاکم درباره مفهوم فدرالیسم در ایران بسیار پیچیده بوده و با چالش های متفاوتی همراه است. برخی اعتقاد دارند فدرالیسم می تواند به افزایش مشارکت اقوام و مناطق مختلف در تصمیم گیری های سیاسی و کاهش تمرکزگرایی منجر شود؛ در حالیکه برخی دیگر نگران تجزیه کشور و تضعیف حاکمیت ملی هستند. در جمع بندی کلی؛ افزایش مشارکت سیاسی، تنوع و انعطاف پذیری و کاهش تمرکز گرایی از مزایای فدرالیسم ذکر گردیده و افزایش هزینه ها، ابهام در مسئولیت ها و افزایش نابرابری از جمله معایب فدرالیسم بر شمرده می شود.

تفویض اختیار چیست و چه تناسبی با فدرالیسم دارد؟

در حالی که فدرالیسم به توزیع قدرت میان دولت مرکزی و واحدهای سیاسی کوچک تر (مانند ایالت ها و استان ها) اشاره دارد؛ تفویض اختیار به انتقال قدرت از نهادی به نهاد دیگر (معمولا از دولت مرکزی به واحدهای کوچکتر ) اطلاق می شود. نتیجه تفویض اختیار به عنوان ابزار مهم در چارچوب فدرالیسم؛ افزایش کارایی، مشارکت، پاسخگویی و انعطاف پذیری در حکمرانی ذکر می گردد.

در ایران با توجه به موضوعاتی که به آنها اشاره می شود؛ تفویض اختیار شمشیر دو دمی است که عدم توجه به مبانی آن، می تواند صدمات جبران ناپذیری به شاکله حکمرانی، توزیع قدرت و ثروت و سیاستگذاری مطلوب بزند و به کارایی (به عنوان مهمترین هدف دولت) خسارت وارد کند و هدف سیاستگذار از اجرای آن را به محاق برد. 

ازجمله موضوعاتی که تفویض اختیار را در ایران با چالش روبرو می سازد؛ تمرکز ساختار نظام سیاسی کشور است. به این صورت که برنامه و سیاست های اجرایی از مرکز ابلاغ شده و به تبع آن نظام بودجه ریزی نیز متمرکز است . در نتیجه، اگر اختیاراتی به استانداران تفویض شود؛ پیگیری، اجرا و نظارت سیاست ها که ازجمله وظایف ذاتی استانداران است تحت الشعاع تفویض اختیار قرار گرفته و به فراموشی سپرده خواهد شد.

در ایران با توجه به موضوعاتی که به آنها اشاره می شود؛ تفویض اختیار شمشیر دو دمی است که عدم توجه به مبانی آن، می تواند صدمات جبران ناپذیری به شاکله حکمرانی، توزیع قدرت و ثروت و سیاستگذاری مطلوب بزند

همچنین در این حالت مشخص نیست مرز اختیارات و وظایف استانداران (به عنوان منصوبان وزیر کشور) و وزرا به عنوان منصوبان رئیس جمهور چگونه خواهد بود. در بدبینانه ترین حالت، وزرا باید پاسخگوی استانداران باشند و این به معنای مطالبه موضوعی است که در آن مسئولیتی ندارند. موضوع دیگری که رخداد آن محتمل است؛ افزایش سطح دخالت نمایندگان مجلس شورای اسلامی در امور اجرایی استان و این موضوع بارها از سوی مقام معظم رهبری مورد نهی قرار گرفته است. در این حالت، اگر استانداری با جریان های پرقدرت سیاسی استان به مصالحه برسد، هیچ نظارتی بر او وجود نخواهد داشت و با توجه به جایگاهش، نیازی به رضایت مردم هم ندارد (نتیجه ای که برخلاف اهدافی است که در حال حاضر برای تفویض اختیارات به استانداران مطرح شده است).

نکته تاثیرگذار اینکه تمرکززدایی (تفویض اختیار) اگر با هدف مشخص برنامه ریزی منظم و چارچوبی مدون صورت نپذیرد؛ نه تنها به پیشرفت و توسعه منجر نمی شود، بلکه مشکلاتی را نیز در پی خواهد داشت. بنابراین هم در نوع اختیاراتی که تفویض می شود باید دقت صورت پذیرد و هم نظارت منطقی و کار آمد به عنوان شرط موفقیت طرح باید مورد توجه قرار گیرد.

برای اینکه مسیر تصمیم گیری در استانها هموار باشد، لازم است مقدماتی همچون تحلیل ظرفیتها و توانمندی های هر استان و بررسی دقیق مشکلات جاری (که موجب نارضایتی شده است)، آگاه ساختن استانداران از حدود اختیارات و سازوکارهای اجرایی تفویض اختیار (مرزبندی میان تصمیمات کلان و تصمیمات استانی و محلی)، فراهم کردن بسترهای فنی، اقتصادی و فرهنگی و فرهنگسازی مفهوم تمرکززدایی در راستای بهبود کیفیت زندگی مردم و تسریع در امور اجرایی انجام شود.

علاوه بر این، لازم است مقدمات تسری تفویض اختیار به سایر بخش های استان فراهم شود. اگر قرار باشد استانداران اختیاراتی داشته باشند ولی مدیران کل حوزه هایی همچون آموزش و پرورش، شهرسازی و بهداشت تابع محدودیت های قبلی باشند و کماکان از حوزه وزارتی دستور گیرند؛ نتیجه مطلوب حاصل نخواهد شد.

در نهایت لازم است تفویض اختیارات به گونه ای باشد که مرز میان تفویض اختیار و فدرالیسم رعایت شود و  تفویض اختیار صرفا در راستای حل مشکلات مردم و مرتفع نمودن مسائل اجرایی باشد؛ زیرا تمرکزگرایی  موجود در کشور بسیار شکننده و سختگیرانه است و تداوم آن در بلندمدت به ناکارآمدی منجر می شود.