چگونه ترامپ تحدید اختیارات خود در قانون دفاع ملی 2019 را دور می زند؟

به گزارش راهبرد معاصر؛ چندی پیش، ترامپ رئیس‌جمهور آمریکا قانون اختیارات دفاع ملی برای 2019 را امضا و ابلاغ نمود. در مقاله قبلی (در اینجا بخوانید) مفاد و ابعاد این قانون را بطور مفصل تشریح کرده‌ام. ولی ترامپ در حین امضای قانون NDAA، یک اعلامیه تفسیری را منتشر نمود. این اعلامیه تفسیری در واقع حدود اجرای قانون را در حقوق ایالات متحده مشخص می‌سازد. در «بیانیه امضای»[1] قانون، کاخ سفید بیش از 50 نگرانی قانون اساسی ذکر شده است.

بسیاری از مقرره‌های محدودکننده قانون NDAA از نظر ترامپ در زمره نگرانی‌ها قانون اساسی قرار گرفته و منظور از بیانیه تفسیری آن است که این مقرره‌ها با محدودیت اجرا خواهند شد.

بسیاری از نمایندگان کنگره بیم دارند ترامپ دست به اقدامات یکجانبه زند و بنابراین در بعد دفاعی می‌خواهند وی را محدود و محصور در قانون نمایند. اعمال محدودیت خروج نیروهای نظامی آمریکا از شبه‌جزیره کره، حمایت امریکا از حملات ائتلاف سعودی به یمن و سیاست‌های دفاعی و خارجی ترامپ در قبال روسیه در زمره موادی است که در NDAA گنجانده شده و دست دولت ترامپ را برای اجرای سیاست‌های یکجانبه آمریکا بسته است. ولی ترامپ با انتشار بیانیه تفسیری، علاوه بر آنکه مخالفت خود را با آن دسته از مقرره و مفاد نشان داده، می‌خواهد قوانین را از نظر خود و دولتش تفسیر و اجرایی نماید. اعلامیه تفسیری مذکور باعث واکنش‌های شدید حقوقدان‌های آمریکایی شده است. برای نمونه چاری سویج[2] از نیویورک‌تایمز، می‌گوید این اعلامیه تفسیری در زمره "دخالت‌های غیرقانونی در اختیارات ریاست‌جمهوری" بوده است.

در مقابل وکلای دولت ترامپ می‌گویند باتوجه به جایگاه رفیع قانون اساسی در ایالات متحده، تنها بخشی از مفاد NDAA بصورت محدود اجرا می‌شوند، ولی خود NDAA در نهایت به عنوان یک قانون قابلیت اجرایی دارد. آنها چنین استدلال می کنند که کلیه دولت‌های پیشین برای حفاظت از اختیارات ریاست‌جمهوری دست به تعیین حدود و ثغور قوانین مصوب کنگره زده‌اند.

حدود قانونی بیانیه امضا

روسای جمهوری آمریکا از 1822 برای اجرا و تفسیر قوانین، "بیانیه‌ی امضا" منتشر کرده و در آن از نحوه اجرای قانون پرده برداشته‌اند. دادگاه عالی آمریکا در پرونده «بوشر علیه سینار»[3] در 1986 اعلام کرده بیانیه‌های تفسیری رئیس‌جمهور می‌بایست به عنوان یک مولفه ضروری از مسئولیت‌ های قانونی رئیس‌جمهور پنداشته شود تا "اطمینان حاصل شود که قانون با حسن نیت اجرا می‌شود.".

نقش قانونی رئیس‌جمهور آمریکا در تفسیر و اجرای قانون اساسی به مثابه دادگاه‌های فدرال بوده که این دادگاه‌ها می‌توانند مصوبات کنگره را در بوته حقوق گذاشته و بررسی نمایند که آیا قوانین مصوب کنگره با قانون اسااسی ایالات متحده هم‌خوانی دارد یا خیر.

نزدیکترین رویه در دولت‌های اخیر به دولت ترامپ، استفاده بی‌محابا و بی حد و حصر از اختیارات رئیس‌جمهور در دولت بوش بود. دولت بوش به طور گسترده "بیانیه‌ی امضا" منتشر می کرد ولی هدف او نه اجرای قوانین آمریکا، بلکه توسل به نظریه توسیع اختیارات رئیس‌جمهور ذیل قانون اساسی آمریکا بود. بنابراین اجرای قوانین در هدف ثانویه بود ولی هدف اصلی گسترش اختیارات خودش بود.

اوباما این رویه دولت بوش را به طور قطعی رد و از صدور بیانیه‌های امضای بی‌مورد خودداری می‌ورزید. هر چند دولت اوباما بیانیه‌های امضا را برای قوانین مصوب کنگره منتشر می‌ساخت. برخی منتقدان بیانیه امضا، معتقدند این بیانیه‌ها درواقع نوعی وتوی تک‌خطی محسوب شده و یک مقرره از قانون توسط رئیس‌جمهور رد می‌شود. این رویه در پرونده "کلینتون علیه نیویورک" در 1998 رد و غیرقانونی اعلام شد.

"بیانیه امضا"ی ترامپ چه می‌گوید؟

بیانیه‌های امضای دونالد ترامپ در اجرای قوانین مصوب کنگره به رویه دولت بوش تنه زده و احتمالا در نقض قانون اساسی پایکوبی نماید! هرچند بیشترین تعداد صدور بیانیه امضا متعلق به دولت کلینتون است، ولی دولت ترامپ می‌تواند رکورد تغییر قوانین مصوب کنگره را بشکند.

درون قوه مجریه آمریکا نهادهای مفسر قانون تعبیه شده است. معاون حقوقی وازرت دادگستری مسئول تفسیر قوانین مصوب کنگره و حقوق آمریکا است. هر چند این معاونت نقش اصلی در توسعه اختیارات رئیس‌جمهور دارد، ولی رویه معاونت وزارت دادگستری نشان می‌دهد به دنبال تبعیت از رویه‌های پیشین در دولت‌های قبلی آمریکا است و نمی‌خواهد بی‌گدار به آب زنند. مشاوران حقوقی دولت ترامپ نیز به شدت از تلقین این ادعا میان نخبگان حقوقی که بیانیه های امضای ترامپ ر خلاف قانون اساسی است پرهیز می کنند. برای همین است، ترامپ در حین صدور بیانیه امضا به شدت مراقب بود تا از رویه بیانیه‌های امضا در دولت‌های قبل فاصله چندانی نگیرد. زیرا اکنون تحت شدیدترین فشارهای داخلی است و خواهان فشار حقوقی نیست. ولی ترامپ در یک مورد به مخالفت شدید برخاسته است.

تنها موردی که در بیانیه امضای NDAA تردیدبرانگیز است، ورود کنگره به موضوع سیاست خارجی است. در برخی مفاد قانون NDAA، محدودیت‌هایی بر سیاست خارجی دولت ترامپ در قبال روسیه، یمن و شبه‌جزیره کره اعمال شده است. ترامپ با بیانیه امضای خود در آینده این حق را دارد از اجرای این مفاد طفره رود. به نظر می‌رسد این رویه طبق به قانون اساسی آمریکا است. زیرا در دولت‌های قبلی نیز، روسای جمهور، سیاست خارجی را منحصرا در اختیار خود دانسته اند و کنگره در آن نقش بزرگی ایفا ننموده است.

دادگاه‌های فدرال نیز این اختیار انحصاری رئیس‌جمهور تایید کرده‌اند و بنابراین در صورت رسیدن پرونده به دادگاه‌های فدرال، دولت ترامپ برنده پرونده حقوقی خواهد بود. مثال تایید این رویه، رای دادگاه عالی آمریکا در حمایت از سیاست مهاجرت ترامپ است. بنابراین منظور ترامپ از بیانیه اجرایی این نیست که او نمی‌خواهد مفاد مربوط به سیاست خارجی مطروحه در NDAA را اجرا نماید، بلکه می‌خواهد از اختیارات رئیس‌جمهور در اجرای قانون، محافظت و مراقبت نماید.

در برخی موارد کنگره از دولت خواسته برای اجرای سیاست‌هایش به کمیته‌های تخصصی گزارش‌هایی بدهد. ولی ترامپ در بیانیه امضا گفته نمی‌تواند همه اطلاعات درخواستی را در اختیار کنگره قرار دهد. این موضوع مسبوق به سابق بوده و دولت بوش نیز سابقا از ارائه گزارش به کمیته‌های تخصصی کنگره طفره می‌رفت. ترامپ می‌گوید ارائه گزارش‌ به کمیته‌های کنگره ممکن است صدمات جانی به نظامیان و غیرنظامیان آمریکا در خارج از مرزهای کشور بزند و بنابراین نمی‌توان این گزارش‌ها را ارائه داد. از نظر کارشناسان حقوقی، ترامپ با این بیانیه عملا بخشی از اطلاعات سیاست خارجی‌اش را دور از دیدگان نمایندگان کنگره گذاشته و آن ها عملا هیچ قدرتی در سیاست خارجی نخواهند داشت.

پیامدهای بیانیه امضاء در آبنده

فارغ از ابعاد قاون اساسی آمریکا، به نظر می‌رسد دولت ترامپ می‌خواهد NDAA 2019 را طوری اجرا کند که کنگره چنین قصدی از قانون مذکور ندارد. این تعارض حقوقی میان کنگره و دولت ترامپ چگونه حل خواهد شد؟ در موارد بسیار زیادی به احتمال قریب به یقین تعارضی پیش نخواهد آمد تا اینکه حل شود. برخی مفاد قانون NDAA که ترامپ از آن ناراضی است، مانند اقدامات علیه روسیه در مورد کریمه و نظامیان آمریکا در کره‌ جنوبی، درصورت اجرا نشدن مورد اعتراض کنگره قرار نخواهد گرفت، مگر اینکه ترامپ بخواهد رویکردی کاملا ضدقانونی اتخاذ کرده و امتیازات بسیار بزرگی را به روسیه یا کره شمالی برخلاف NDAA بدهد، مثلا کل نیروهای نظامی آمریکا را از شبه‌جزیره کره بیرون کشد. این امر نیز در مرحله اجرای قانون بعید به نظر می‌رسد. رویه نشان می‌دهد، دادگاه‌های فدرال و بازبینی قضایی در آمریکا نمی‌تواند چالشی بزرگ در نحوه اجرای قوانین باشد، بنابراین نمایندگان کنگره نیز ترجیح خواهند داد تا تعارض حقوقی‌شان با دولت ترامپ را با مذاکره و چانه‌زنی حل نمایند نه توسل به شیوه‌های حقوقی سخت.

در برخی موارد ترامپ توانسته کنگره را اقناع نماید از موضع جنجالی‌شان کوتاه آیند. مثلا NDAA 2017، کنگره دولت ترامپ را همکاری نظامی با روسیه منع کرد. دولت ترامپ این قانون را اینگونه تفسیر نمود که ممنوعیت مذکور در NDAA 2017 ناظر بر تلاش‌های همکاری‌جویانه امریکا و روسیه برای رسیدن به مناطق کاهش تنش در سوریه نمی‌شود. باب وجود آن که این تفسیر در حین تدوین قانون در 2017، مخالفت‌های زیادی داشت ولی بالاخره ترامپ حرف خود را به کرسی نشاند. کنگره نه تنها با بیانیه امضای ترامپ در NDAA 2017 مخالفتی نکرد و چالشی حقوقی برای ترامپ بوجود نیاورد، بلکه در NDAA سال بعد این بند را اصلاح نمود.

حالل کنگره نیز می‌خواهد از انفعال مطلق در مقابل ترامپ بیرون آید و برای با راهبرد تغییر قوانین دولت ترامپ مقابله نماید. مستقیم‌ترین روش برای کنگره، تصویب مجازات عدم پایبندی به قانون در برخی مفاد قانون جدید است. برای نمونه، کنگره از ارائه ردیف بودجه مالی به اقدامات امریکا در عراق و سوریه تا زمانی که ترامپ گزارش‌های مورد نظر کنگره ندهد، خودداری خواهد ورزید.

این اقدام کنگره می‌تواند وقفه هاس قابل توجهی در سیاست خارجی ترامپ بوجود آورد. چندین مقرره در قانون NDAA 2019 چنین نقشی دارند. طبق قانون فوق، بودجه‌ای برای کمک مالی به سوریه و عراق تا زمان وصول گزارش عملکرد نهادهای آمریکایی در این کشورها، تخصیص نخواهد یافت. این اهرم فشار بزرگی از سوی کنگره محسوب می‌شود. زیرا در قانون سال گذشته نیز کنگره دولت را مکلف به ارائه چنین گزارش‌هایی کرده بودف ولی ترامپ با یک بیانیه امضا از ارائه گزارش راهبرد آمریکا در سوریه و عراق اجتناب ورزید.

با عنایت این تجربه بود که کنگره در قانون NDAA 2019 ارائه بودجه را به ارائه گزارش منوط کرد، بیانیه امضای چند روز قبل ترامپ نیز دوباره تردیدهایی برا ارائه گزارش انداخته و خود ترامپ صراحتا گفته نمی‌تواند گزارش‌های کنگره را به کمیته‌های تخصصی تسلیم نماید. کنگره نیز در عوض می‌خواهد با عدم تخصیص بودجه چوب لای چرخ سیاست‌های منطقه‌ای ترامپ بگذارد. ولی موانع کنگره بر سیاست‌های کلان آمریکا در منطقه اثر نمی گذارد. از سوی دیگر کنگره با معطل کردن نامزدهای ترامپ برای پست‌های فدرال، نامه‌ نگاری به وزیران مسئول، برگزاری جلسات استماع و بیانیه‌های کنگره، موضوعات چالشی را در مرکز توجه رسانه‌ای قرار داده و از این طریق فشارهای عدیده‌ای را بر دولت ترامپ وارد می آورد.