یک لایحه و هزار پیشنهاد؛ روایتی از «وقت کم» پارلمان و بودجه‌های خسته کننده
روند رسیدگی به لایحه بودجه در ایران به بیان ناظران صحن علنی مجلس، شرایط خسته کننده و فرصت کمی دارد.
به گزارش راهبرد معاصر، چند روزِ باقی مانده به تحویل سال جدید شمسی با تحویل بودجه ۱۴۰۰ از مجلس به دولت همزمان شده است؛ پارلمان نوپا امسال لایحه بودجه را به عقیده برخی، با شرایط خسته کننده‌ای به شورای نگهبان فرستاد، اگرچه برای دوره‌های پیشین مجلس هم شرایط تقریباً مشابهی رقم خورده است.
بررسی کلیات و جزئیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ که در اختلاف نگرش و نظر دولت دوازدهم و مجلس یازدهم افکار عمومی را درگیر خود کرده بود، از ۱۲ آذر ماه با ارائه لایحه اولیه به پارلمان تا ۱۷ اسفند ماه با ارسال بودجه اصلاحی به شورای نگهبان به طول انجامید. صداها، گفته‌ها، انتقاد‌ها و اظهار نظر‌های نمایندگان پشت تریبون‌های صحن بهارستان، حکایت از فرصتی کم و هزاران حرف و پیشنهادات ناشنیده آنها دارد.
بودجه چیست؟
بودجه تنها دخل و خرج کشور نیست؛ کارشناسان در تعریفی فنی‌تر، بودجه را برنامه ریزی و نوعی برنامه نویسی برای کشور می‌دانند که چیزی فراتر از دخل و خرج است. حمید بهزادی کارشناس اقتصادی در گفت‌وگو با خبرنگار مجلس باشگاه خبرنگاران جوان می‌گوید «بودجه سالانه از جنس تأمین مالی و اعداد و ارقام است که به این برنامه نویسی نقد‌هایی هم وارد میشود.»
بخشی از این «نقدِ» برنامه نویسی بودجه به فرصت کم نمایندگان پارلمان ایران برای بررسی بودجه باز می‌گردد که بهزادی درباره‌اش توضیح می‌دهد که «نمایندگان در دو یا سه شیفت کاری، در کمیسیون تلفیق بودجه و صحن علنی روی لایحه بودجه وقت می‌گذارند و البته، همین وقت‌گذاری روی احکامی نه چندان مهم صورت می‌گیرد.»
«وقت کم داریم»؛ روایت تنش‌های نمایندگان و هیئت رئیسه مجلس در بررسی بودجه سالانه کشور
محمدباقر قالیباف، رئیس نخستین سال مجلس یازدهم در جلسه ۶ اسفند ماه و در حالیکه بخش زیادی از پیشنهاد‌های نمایندگان برای تبصره‌های بودجه تنها ۳۰ تا ۴۰ رأی موافق می‌آورد، اعلام کرد که حدود ۴ هزار پیشنهاد در سامانه ثبت شده و این چنین، مجلس برای رسیدگی به تمام آنها و جمع بندی لایحه بودجه باید ۲ ماه دیگر وقت‌گذاری کند.
«وقت کم داریم» یکی از پرتکرارترین جملاتی است که از تریبون هیئت رئیسه شنیده شده است؛ رد پیشنهاد نمایندگان از سوی هیئت رئیسه، حذف آنها یا درخواست و اعمال نظر این هیئت برای عبور از پیشنهادها، گاهی با پذیرش و البته مواقعی با برخورد‌های تند و تنش همراه می‌شد.
محمدرضا صباغیان نماینده مهریز و بافق، ۱۱ اسفند در نشست علنی نوبت عصر پارلمان به اقدام ریاست وقت صحن اعتراض کرد. سید امیرحسین قاضی زاده هاشمی پیش از این تذکر، اخطار یکی از نمایندگان برای جلوگیری از ارائه پیشنهاد‌های اصلاحی تبصره پنجم لایحه بودجه ۱۴۰۰ را به رأی گذاشته بود که صباغیان را به واکنش واداشت. این نماینده گفت که «تا آخر بررسی لایحه بودجه پیشنهاد نخواهم داد. اگرچه آیین نامه داخلی مجلس ایراد‌هایی دارد، اما تا الان به راحتی زیر پا گذاشته شده است و تبعاتش را در دستگاه‌های دیگر خواهیم دید. قانون بد از بی‌قانونی بهتر است.»
این آخرین گفته‌های صباغیان در صحن علنی نبود؛ او دوازدهم اسفند شیوه بررسی پیشنهادها و حذف برخی از آنها را برنتابید و با صدایی بلند پشت تریبون اظهار کرد «آقای قالیباف! در این دوره شیوه‌های تازه‌ای بنیان گذاشته شده است. ما پیشنهاد دادیم و بعد اعلام شد پیشنهاد دهندگان کتباً بنویسند و با معاونت قوانین هماهنگ کنند. ما باید با ذلت و خواری از معاونت قوانین مجلس بخواهیم که مطرح شود. با این حال پیشنهادهایمان را حذف کردید.»
صباغیان که به نظر می‌رسید توپ‌پری از رسیدگی به لایحه بودجه دارد، آن رخداد‌ها را نشانه سوءمدیریت قالیباف دانست و خطاب به رئیس گفت که «اینجا مجلس است، پادگان نظامی نیست. ما همه نماینده مردم هستیم، شما نماینده برتر نیستید. ما می‌خواهیم شما طبق آیین نامه داخلی عمل کنید.» درحالیکه این گفته‌های ادامه داشت، تعدادی از نمایندگان اطراف این نماینده را گرفته بودند و برخی به او اعتراض می‌کردند.
گزارش ناظران بررسی بودجه که جلساتش در صحن مجلس، تا ساعت ۹ شب هم ادامه داشته است، نشان می‌دهد این روند طولانی مدت رسیدگی به لایحه می‌تواند در رفتار نمایندگان نیز اثر داشته باشد.
خرده گرفتن به عملکرد هیئت رئیسه در تذکر محمدصالح جوکار، نماینده یزد هم قابل بررسی است؛ او هم در یکی دیگر از جلسات و میانه رسیدگی به پیشنهاد‌های بسیار نمایندگان اظهار کرد «اعمال نظر هیئت رئیسه در رأی نمایندگان درست نیست و این اتفاق خلاف آیین نامه داخلی مجلس است. بگذارید ۲۷۰ نماینده مجلس کارشان را انجام دهند. روند بررسی این چنینی به نفع مردم و کشور نیست؛ به ویژه در بررسی بودجه احتمالاً برخی پیشنهادها می‌تواند به نفع کشور باشد.»
اگر می‌دانید پیشنهادتان رأی نمی‌آورد، چرا مطرح می‌کنید؟
اما نمایندگان به خودانتقادی هم رسیدند؛ آخرین روز بررسی لایحه بودجه در صحن علنی، حجت‌الاسلام سید رضا تقوی نماینده تهران، ری، شمیرانات، اسلامشهر و پردیس از پیشنهاد‌های «غیرکارشناسانه» که بیشترشان رأی نمی‌آورد، گله‌مند بود. او اعلام کرد برخی پیشنهادها حدود ۱۶ تا ۴۰ رأی کسب می‌کند و به نمایندگان گفت «با اینکه حق دارید، اگر می‌دانید پیشنهادتان رأی نمی‌آورد، چرا مطرح می‌کنید؟»
اظهارنظر حجت‌الاسلام تقوی در صحن علنی و برخی نمایندگان دیگر در گفت‌وگو با باشگاه خبرنگاران جوان بر لزوم اصلاح آیین نامه داخلی پارلمان تأکید دارد. آنها بر اساس آیین نامه ارائه پیشنهاد‌های بودجه‌ای را حق نماینده می‌دانند، اما با توجه شرایط کنونی، اصلاح آیین نامه و البته پیش از آن، یک توافق اخلاقی میان خود را راه حل کاهش پیشنهادها و زمان رسیدگی به بودجه معرفی می‌کنند.
بودجه ۳ صفحه‌ای چگونه محقق میشود؟
اصلاح شیوه بررسی لایحه بودجه به نگاه نمایندگان پارلمان و کارشناسان اقتصادی باز می‌گردد که دو نگرش را به عنوان اصلاح حقیقی ساختار بودجه مطرح می‌کند. محسن زنگنه عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات در این باره گفته است که «اگر اصلاح ساختار بودجه رخ دهد، بودجه کشور عملاً به ۲ تا ۳ صفحه کاهش می‌یابد و نیازی به این تعداد تبصره نخواهد بود.» او افزوده «تبصره‌های لایحه بودجه عموماً یا برای اصلاح قوانین عادی یا دور زدن قوانین دائمی است که یک ایراد به شمار می‌رود.»
نگاه نخست به اصلاح ساختار بودجه‌نویسی قراردادن مؤلفه‌های اقتصادی و ارقام آنها در لایحه است که به اصطلاح، بودجه را در دو برگ درآمدی و هزینه‌ای تقسیم می‌کند. محمدمهدی مفتح، عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات به باشگاه خبرنگاران جوان می‌گوید «صرفاً اعداد باید در لایحه قرار داده شود و نمی‌توان با اظهار نظر پنج دقیقه‌ای مخالف و موافق قانون را تصویب و وضع کرد.»
این نماینده تصریح می‌کند «در لایحه بودجه به هیج وجه نباید قانونگذاری و تغییر قانون رخ دهد. زیرا این لایحه باید با دقت و طمأنینه برای تصویب یک قانون پخته و جامع بررسی شود.»
دائمی کردن قوانین؛ راه حلی قدیمی و مورد نیاز برای بودجه
نگاه اصلاحی دوم ناشی از سیاست‌گذاری در لایحه بودجه سالانه است. جعفر قادری عضوی دیگر از کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات در گفت‌وگویش با خبرنگار پارلمانی باشگاه خبرنگاران جوان یادآور میشود که «بسیاری از قوانین دائمی پیش از تبدیل شدن به قانون، بهتر است برای نمونه یک سال به صورت آزمایشی اجرا شود که در صورت تأثیر مثبت، برای سال‌های بعدی تبدیل به قانون دائمی شود.»
او معتقد است روش منطقی‌تر در اصلاح شیوه بررسی بودجه تعیین تکلیف یکساله در لایحه بودجه است که اگر مجلس پاسخ مثبتی از آن سیاست‌گذاری‌ها گرفت، قانون مذکور را دائم کند.
در سال‌های نخست دهه ۹۰، دولت و مجلس برخی احکام لایحه بودجه سنواتی را ثابت و دائمی کردند تا از حجیم شدن قوانین و افزایش تکالیف بر عهده دولت جلوگیری شود. محمدرضا پورابراهیمی رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس که مانند چندین نماینده دوره جدید پارلمان، سابقه نمایندگی و بررسی بودجه را دارد، با یادآوری دائمی شدن برخی احکام بودجه در سال‌های گذشته تأکید می‌کند «مجلس با این اقدام تلاش کرد در قانون بودجه چیزی به عنوان احکام سیاست گذاری آورده نشود و تنها، دخل و خرج‌ها بیاید. بخش قابل توجهی از ازدیاد مسائل مختلف لایحه بودجه با دائمی کردن احکام آن حل شد که در یک یا دو سال اول مشکل خاصی نبود، اما با آغاز مجلس جدید باید سابقه موضوع دائمی کردن احکام یادآوری شود.»
هیجان نمایندگی و تصویب بودجه
علاوه بر یادآوری اهمیت دائمی شدن بودجه و دوری از سیاست‌گذاری‌های جدید به نمایندگان پارلمان، دوری از هیجان را هم می‌توان نسخه و راه حلی برای حرکت در مسیر اصلاح حقیقی ساختار بودجه نویسی کشور معرفی کرد. غلامرضا نوری قزلجه سخنگوی فراکسیون مستقلین ولایی مجلس شورای اسلامی تأکید دارد «با اینکه دستور آیین نامه همچنان حق ارائه پیشنهاد را به نمایندگان داده است، اما نمایندگان در دوره‌های جدید و به ویژه در سال‌های نخست نمایندگی خود، تصور می‌کنند با تصویب لایحه بودجه می‌توانند مشکلات را در بسیاری از حوزه‌ها حل کنند.»
معین‌الدین سعیدی نماینده چابهار هم در جریان رسیدگی به لایحه بودجه ۱۴۰۰ گفته بود «قرار نیست تمام معضلات جهان اسلام را در قالب پیشنهاد‌های بودجه‌ای حل کنیم.»
نوری قزلجه فعال‌تر شدن معاونت قوانین مجلس و پالایش پیشنهادها در سامانه پارلمان را برای یادآوری ایراد‌های محتوایی در رفع مشکلات رسیدگی به بودجه کمک رسان دانست که البته نهاد یاد شده در جریان بررسی لایحه، این امور را بر عهده داشته است.
چند صفحه از لایحه بودجه را خواندید؟
اگرچه کارگزاران حکومتی کشور در سال‌های گذشته تلاش کردند با دائمی کردن بخشی از احکام، حجم لایحه بودجه را کمتر کنند، اما همچنان این لایحه با ضمیمه‌هایش را چند کتاب قطور تشکیل می‌دهد که به بیان ناظران، «نمایندگان در فرصت کم بررسی لایحه، موفق به مشاهده کامل تمام محتوای کتاب‌های بودجه نمی‌شوند.»
بهزادی کارشناس اقتصادی با انتقاد از نبود نگاه ملی و بلند مدت در وضع قوانینی مانند بودجه از سوی نمایندگان تصریح می‌کند «برخی احکام در لایحه به بودجه ارتباطی ندارد و مجلس آنقدر درگیری احکام دائمی، متن و... میشود که از مسائل مهمی مانند جبران کسری بودجه غفلت می‌کند.»
این کارشناس که بررسی بودجه در پارلمان را دنبال کرده است، به ایراد‌های قانون نویسی هم اشاره می‌کند و می‌گوید که «متأسفانه بسیاری از قوانین ما می‌تواند در دو خط خلاصه شود. کلی گویی و طولانی گفتن یک مشکل در قانون نویسی و البته بودجه کشور است. بودجه باید یکساله بماند و قوانین نامربوط در کنار سیاست گذاری‌هایی که جنس تأمین مالی ندارد، حذف شود.»
آنچه به عنوان بخشی دیگر از بسته راه حل‌های رفع مشکلات بودجه نویسی مطرح میشود، تغییر زمان ارائه و تدوین لایحه بودجه است. برخی اعتقاد دارند که بودجه نویسی باید در طول سال رخ دهد و لزوماً محدود به زمان نیمه آذرماه هر سال نشود. همچنین این روند می‌تواند در ارائه زودهنگام گزارش‌های تفریغ و عملکردی بودجه تأثیرگذار باشد تا روایت فرصت کوتاه و بودجه‌های خسته کننده در پارلمان روزی دگرگون شود./ باشگاه خبرنگاران