به گزارش راهبرد معاصر؛ هر چند مصوبه ای که دولت از طریق نهادهای امنیتی ابلاغ کرد راه را برای انتقاد از بودجه 99 از مجاری رسمی بست ولی این وظیفه رسانه های عمومی است که به نقد کارشناسی این لایحه بپردازند، این بررسی ها بایستی کاملا سازنده و کارشناسی باشند، بنا بر نظر مرکز پژوهش های مجلس حدود 12 معیار برای یک بودجه خوب وجود دارد که میتوان بر اساس آنها بودجه 99 را مورد بررسی قرار داد.
در رابطه با بودجه هر سال مهم این است که این بودجه تا چه حد سرکاری هست یا نیست، برای این معیار کمی به گذشته بازمیگردیم، اگر چه گزارشهای تفریغ بودجه توسط سازمان حسابرسی به صورت عمومی منتشر نمیشود ولی بعضا اخباری به بیرون درز میکند که نشان از سرکاری بودن بودجه است، به عنوان مثال در بودجه سال 95 دولت ۸۰ درصد از تبصره‌ها و احکام بودجه مصوب را اجرا نکرده یا ناقص اجرا کرده است، بودجه سال 98 در تیرماه به جلسه سران رفت و از بیخ و بن تغییرات اساسی کرد، از طرفی بودجه 99 نیز که به نوعی کپی برابر اصل بودجه 98 است به نظر میرسد همان بلا به سرش بیاید. در واقع با این رویه بررسی لوایح بودجه ای که دولت هر سال به مجلس میدهد و ماهها توسط مجلس و بدنه کارشناسی کشور چکش کاری میشود به نوعی سرکاری است.
بودجه سند مالیه حکمرانی یک کشور است، وقتی میخواهید ببینید یک کشور قرار است چگونه مدیریت شود به سند بودجه آن کشور بنگرید، اینکه چه کاری قرار است انجام بشود، چه کاری قرار نیست انجام شود، چه کاری در چه سطحی انجام شود در بودجه لحاظ شده است. سند مالیه حکمرانی باید نقش اساسی در خط دهندگی توسعه کشور داشته باشد، دولتها دو تکلیف اساسی دارند: فراهم کردن زیرساخت مناسب برای تولید و فراهم کردن ابزار تولید برای عموم شهروندان و دیگری هدایت بازارها و بازارسازی برای تولیدات جدید در بازار ملی، مشخصا بودجه های این سالها صرفا برای گذران امور جاریه دولت تدوین میشوند و همین بودجه جاری نیز از سال 92 با حدود 100 هزار میلیارد تومان برای سال 99 به بالای 360 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. حساب کار را بکنید در بودجه ی 98 که دولت با کسری بودجه 220 هزار میلیاردی روبرو شد اساسا برنامه پذیری در بودجه را میتوانیم ببینیم؟
اعتبارات اختصاص داده شده به بودجه جاري و عمراني به قيمت ثابت سال 1395
میدانیم که دولت بزرگترین مصرف کننده در اقتصاد است، بر همین اساس هر چقدر میزان فشار تقاضای دولت در اقتصاد بالاتر برود طبیعتا فشار برای خروج از رکود نیز بیشتر خواهد بود، در دوران رکودی، بودجه باید مشخص کند چه مقدار قادر به تحریک اقتصاد برای خروج از رکود است و در دوران رونق، چه مقدار ترمز تزریق منابع بودجه ای کشیده میشود؟
البته با بررسی روند بودجه ای از سال 76 میتوان دید که بودجه ما دچار یک سری مشکلات ذاتی بوده و ساختار آن اصلاح نشده است، میزان تحقق بودجه عمرانی و جاری همواره در حال کاهش بوده است. همین نشان میدهد که بودجه در ایران دچار روزمرگی شده و از ریل سیاست گذارانه خارج شده است.
ميزان تحقق بودجه هاي جاري و عمراني در ساليان گذشته
این مشکل ذاتی خود را در روند کسری بودجه نیز آشکار کرده است؛ تقریبا از سال 92 کشور با مشکل کسری بودجه روبرو بوده است ولی به صورت مشخص در بودجه 99 که قرار بوده تا این مشکل ذاتی برطرف شود اتفاقا برعکس عمل شده است.
دکتر احسان خاندوزی کارشناس ارشد مسائل بودجه در این رابطه میگوید: ثمره درآمدهای غیرواقعی در لایحه بودجه آن است که بلافاصله با کاهش درآمد محقق شده در سال ۱۳۹۹، دولت ناچار است از هزینه عمرانی خود بکاهد (زیرا بخش زیاد مخارج جاری، غیرقابل‌اجتناب است). اگر بدانیم که هزینه عمرانی، عمده‌ترین بخش بودجه دولت است که خاصیت تحریک رشد و اشتغال را دارد، نتیجه می‌گیریم که به‌احتمال‌زیاد بودجه سال آتی، کمک ویژه‌ای به رشد تولید و اشتغال نخواهد کرد. این در حالی است که به لحاظ اقتصاد کلان، خروج سریع‌تر از رکود موجود، تنها با محرک‌های بودجه‌ای و مالی یا اصلاحات طرف عرضه صورت خواهد گرفت که نشانه‌ای از شروع هیچ‌کدام از دودسته اصلاحات رؤیت نمیشود.
بودجه چه میزان نشان دهنده اولویتها و ترجیحات حکومت و دولت است و تا چه میزان قابلیت انعطاف و اولویت بندی دارد؟ البته قضاوت در این رابطه سخت است ولی به صورت مشخص از این زاویه دید در قسمت مولدسازی دارایی های دولت و بودجه عمرانی اولویت های مشخصی ارائه نشده است، به عنوان مثال با بررسی برنامه عمرانی سالانه کشور مبتنی بر مشارکت عمومی خصوصی با لیستی از پروژه های نیمه تمام روبرو هستیم که استاندارد اولویت دهی مشخصی را به خواننده ارائه نمیدهد. میتوان در طرح های مولدسازی دارایی در چند پروژه مشخص را روی دارایی های دولتی یک طرح بهره برداری قرار دهیم که عملا این هم اجرایی نمیشود و عملا دولت به سمت حراج کردن دارایی های خود پیش میرود.
حداقل تجربه این امر را به ما اثبات نموده که بودجه باید بتواند برنامه ها و ساختارهای گزیر یا عدم تحقق منابع را ببیند، باید این امر لحاظ شود که بودجه در مقابل شوک، چه مقدار ظرفیت و فضا برای تقویت اقتصاد و متزلزل نشدن خودش دارد؟ با بررسی بودجه 99 اتفاقا بالعکس منابعی برای اولین بار دیده شده است که بودجه را خیلی سست میکند، یکی از این منابع 48 هزار میلیارد تومان به نام مولدسازی دارایی های دولت است که عملا در تحقق آن با ابهام روبرو هستیم، چرا که در سال 98 کلا 1000 میلیارد تومان مولدسازی پیش بینی شده است که از آن هم تا مهرماه حدود 300 میلیارد تومان محقق شده است.
یکی از اهداف در جنگ اقتصادی این است که شخصِ مورد هجوم قرار گرفته نتواند روندی نگاه کند و مدام خود را در «شرایط حساس کنونی» ببیند، همین دید باعث میشود تا شخص نتواند سیاست درستی را اتخاذ کند و تصمیم های امروزش زمینه ای برای شرایط بدتر آینده شود. به صورت مشخص بدهی های ایجاد شده در بودجه های سنوات گذشته دائما افزایش پیدا کرده است و این چاله ای است که دائما در آن بیشتر فرو میرویم. در ذات اینکه میتوان برای تامین منابع بدهی ایجاد کرد شکی نیست، ولی مشکل اینجاست که این منابع صرف امور جاری میشود. به صورت ملموستر پایداری یعنی اینکه بودجه بتواند اهرم مناسبی برای بالا رفتن ضریب تشکیل سرمایه ثابتی شود که هم اکنون روزگار منفی خوردن را از سر میگذراند. این ضریب در سال جاری از ضریب استهلاک کمتر شده و زنگ هشدار بزرگی را به صدا درآود.
مقایسه روند تشکیل سرمایه و استهلاک اقتصاد ایران (به قیمت‌های ثابت)
دولت بعد از دولت دوازدهم به نوعی بیچاره ترین دولت پس از انقلاب خواهد بود چراکه باید بدهی دو برابر شده دولت به بانک به علاوه بودجه ای با 200 هزار میلیارد تومان کسری بعلاوه درآمد نفتی غیر قابل انتقال بعلاوه تعهدات بودجه جاری 200 هزار میلیاردی بعلاوه حداقل 400 هزار میلیارد دارایی سوخت شده در تزارنامه بانکها رو تحویل بگیرد، این جدای از آن است که دولت دوازدهم در حال حاضر اعتیاد شدید به استقراض پیدا کرده و بسیاری از منابع را از طریق بدهی تامین میکند. این بدهی از این جهت خطرناک است که زیرساخت لازم برای بازپرداخت این بدهی را در آینده فراهم نمیکند.
روند بازار اوراق بدهی در کشور تا اواسط سال 97
دولت ۱۱۳ هزار میلیارد تومان برای حقوق کارمندان کنار گذاشته است. افزایش حقوق 97، 19.8 درصد بوده است، این رقم در سال 98، به 18 درصد رسید و برای سال آینده به 15 درصد میرسد، لازم به ذکر است که رقم رسمی افزایش حقوق 13.4 درصد است و 15 درصد اعلام‌شده میانگین افزایش حقوق است، این بدین معناست که به‌صورت نسبی و با لحاظ کردن میزان تورم حقوق در کشور کاهش نیز داشته است. این کاهش حقوق و دستمزد در حالیست که دولت به هیچ وجه نسبت به کاهش عایدی افرادی که در بازارهای دلالی و سفته بازی و بورس بازی اقدام نمیکند و از گرفتن مالیات از اقشاری مانند سلبریتی ها و پزشکان و عایدی بر سرمایه مسکن اقدام نمیکند.
عدم شفافیت در بودجه تنها به دولت منعطف نمیشود، یکی از بزرگترین منابع عدم شفافیت در بودجه عدم انتشار گزارش تفریغ بودجه است. دولت بعد از سالها حتی حاضر نیست متن لایحه بودجه را به صورت word یا excel منتشر کند، این خود از موانع شفافیت است، البته بزرگترین منبع عدم شفافیت بخش های پنهانی در بودجه و عدم التزام دولت به ورود بودجه نهادهای عمومی غیردولتی و شهرداری ها به بودجه است.
هنر بودجه نویسی در این است که در عین اولویت دهی به مسائل توسعه ای مختلف همه بخشهای عمومی(غیرخصوصی) را پوشش دهد، اینکه گفته میشود بودجه سند حکمرانی کشور است در همین جا بروز و ظهور پیدا میکند، بودجه نویس بایستی بتواند با هنر تحصیل و تخصیص منابع یک حرکت مشخص را در کشور هدایت کند.
در طرح اصلاح ساختاری بودجه سازمان برنامه قرار بر این بوده که[1]:
«حذف، کاهش یا ادغام تشکیلات غیرضرور و موازی، توسعه دولت الکترونیک، تخصیص منابع عمومی به امور حاکمیتی، ایجاد کمیته بازبینی هزینه ها در بالاترین سطوح، تجمیع بنگاههای اقتصادی دولت در شرکتهای مادرتخصصی، اصلاح پارامتری در صندوق های بازنشستگی و ایجاد سازمان تنظیم مقررات بیمه های اجتماعی، برنامه محوری، ردیف های بودجه ای متمرکز در دستگاههای سیاست گذار، نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و یک افق زمانی میان مدت، پرداخت مستقیم منابع به ذینفع نهایی، تهیه سند مالی حاکمیت به منظور ایجاد هماهنگی با نهادهای عمومی و قوای سه گانه، ایجاد پایخ نظام مالیاتی مبتنی بر ارزش افزوده و مالیات بر مجموع درآمد خانوار(PIT)، تجمیع دارایی های غیرمنقول در یک هولدینگ تخصصی دولتی، اصلاح نظام قیمت گذاری حاملهای انرژی، قاعده تسهیم منابع نفتی به منظور توزین ریسک های مختلف سیاسی، قیمتی و عملیاتی در نهادهای مختلف، انحلال سهم 14 و نیم درصد شرکت نفت از فروش نفت و اجرا سازوکارهای عملیاتی تر، شفافیت وجوه عمومی و پرداخت به ذینفع نهایی، تخصیص منابعه نفتی به بودجه عمرانی»
صورت گیرد. این درحالیست که شش ماه از پایان مهلت مقام معظم رهبری به آقای نوبخت برای اصلاح بودجه گذشته بود، با ارائه لایجه بودجه دولت به نوعی نامه 29 آبان آقای نوبخت به رهبری در این رابطه یک دهن کجی به رهبر انقلاب بود.
بهره سخن
به عقیده بسیاری کارشناسان بودجه 99 حداقلهای لازم را برای مدیریت صحیح کشور در سال آینده نداشته و آخر کار را به شورای سران خواهد کشاند، این جدای از انحراف بالای 70 درصدی این بودجه است، به همین دلیل پیشنهاد میشود تا با عدم تصویب این بودجه و کار کارشناسی بیشتر بر آن بودجه دو دوازدهم برای سال آینده استفاده شود.
[1] بر طرح اولیه اصلاح ساختاری بودجه نیز نقدهایی بود که در مطلب جداگانه ای به آن پرداختیم: 8 نکته در نقد چارچوب پیشنهادی سازمان برنامه برای قطع وابستگی به نفت: https://b2n.ir/122866