برای رهایی بودجه 1401 از کسری چه باید کرد؟

به گزارش راهبرد معاصر؛ رئیس جمهور در روز دوشنبه بخشنامه تدوین بودجه سال 1401 را محوریت برنامه‌ریزی برای رشد 8 درصدی اقتصادی،‌ تدوین بودجه بدون کسری، تامین حداقل درآمد معیشتی برای دهک‌های پایین جامعه و حذف بسترهای فسادزاد و ضدعدالت ابلاغ کرد. در این میان موضوع کسری بودجه و رابطه آن را نرخ فزاینده تورم در ایران بیش از سایر بندهای این بخشنامه مورد توجه کارشناسان اقتصادی قرار گرفت. کسری بودجه پدیده ای جهانی است، هر چند مفهوم آن در هر اقتصاد و کشوری ممکن است با دیگر کشورها متفاوت باشد.  موسسه مکینزی اند کامپنی (McKinsey & Company) در گزارشی که در ژوئن 2020 منتشر شد، عنوان کرده است که میزان کسری بودجه کشورهای جهان تا سال 2023 به 30 هزار میلیارد دلار خواهد رسید.  آمارهای منتشره از سوی صندوق بین‌المللی پول در اکتبر 2020 نشان می دهد که آمریکا با 18.7 درصد از تولید داخلی در صدر فهرست جهانی کسری بودجه قرار دارد. بریتانیا و ژاپن نیز رتبه های بعدی را اشغال کرده‌اند و چین نیز به عنوان نقطه شروع پاندمی کرونا با کسری 12 درصدی مواجه شد.

هر چند آثار و تبعات این کسری در اقتصادهای مختلف، متفاوت است، چالش‌های مانند همه گیری ویروس کووید19، تحریم های ظالمانه، دولت فربه و رکود تورمی، اقتصاد ایران را احاطه کرده است، در چنین وضضعیتی یک کسری بودجه با رقمی درشت، می تواند تبعات منفی متعددی در پی داشته باشد، یک تحقیق اقتصادی صورت گرفته در دانشگاه اصفهان نشان داده است که چگونه کسری بودجه دولتی حتی بر پس انداز ایرانیان نیز تاثیر گذارده است.

جراحی ساختارهای بودجه‌نویسی در کشور

محسن زنگنه رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه در مجلس شورای اسلامی به راهبرد معاصر گفت با توجه به هماهنگی بیشتر قوا و تغییر نگاه ها با روی کار آمدن دولت جدید امیدوار است که ناترازی فعلی در بودجه در سال آتی تکرار نشود.

هر چند حسن خوشپور  کارشناس بودجه و از مدیران سابق سازمان برنامه و بودجه در مصاحبه با راهبرد معاصر، مسئله حل کسری بودجه را منوط به پایدارسازی منابع و کاستن از فربهی دولت دانست.

نظرات در مورد میزان رقم فعلی کسری بودجه متفاوت است و اعدادی در حدود 150 تا 180 هزار میلیارد تومان به عنوان کسری بودجه 1400 از سوی کارشناسان ابراز می شود و برخی معتقد هستند که عدد واقعی فراتر اینها است. برخی صاحبنظران معتقد هستند که دولت جدید باید خوش بینی نسبتاً افراطی دولت قبل به برخی منابع درآمدی مانند نفت و پتروشیمی را با واقع‌بینی آمیخته با کمی چاشنی بدبینی، جایگزین کند تا بتوان بودجه ای معقول و بدون کسری، خلق کرد. 

در بخشنامه بودجه 1401 که اخیراً توسط رئیس‌جمهور ابلاغ شده است، «کسری بودجه سنواتی و جبران سنواتی آن از محل افزایش پایه پولی» به عنوان یکی از چالش‌های اقتصادی کشور معرفی شده است. افزایش پایه پولی و تورم فراگیر ناشی از آن، همان موضوعی است که همگان از آن بیم دارند و به نظر می‌رسد که  دولت تلاش دارد تا این ریسک را از اقتصاد سال 1401 کشور دور کند.

با این همه در صورت عدم درمان کسری بودجه ای مزمنی که از دولت قبل برای دولت جدید به ارث رسیده است، ممکن است دولت در موقعیتی قرار گیرد که ناچار به اتخاذ تصمیماتی بعضاً دردناک شود، برای پرهیز از قرار گرفتن در چنین وضعیتی، دولت جدید ناچار است به جراحی در ساختار بودجه 1401 بپردازد، جراحی که ظاهراً دولت قبل جسارت و انگیزه کافی برای انجام آن را نداشت.

3 گام تا تحقق بودجه ای کامیاب

محسن زنگنه رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس شورای اسلامی با اشاره به اهمیت و لزوم توجه به مبحث عدم انتقال کسری بودجه موجود به بودجه سال آتی در گفتگو با راهبرد معاصر، اظهار کرد: نکته اول این است که هر چه منابع در نظر گرفته شده برای بودجه 1401 پایدارتر باشد و نسبت بیشتری با واقعیت داشته باشد، بهتر می‌توان جداول و شاکله بودجه را مدیریت کرد، ارکان دولتی باید به این مهم واقف باشند که باید تلاشی مستمر به کار گیرند تا غنا و عمق منابع درآمدی دولت بیشتر شود. گام دوم این است که هر دو قوه مقننه و مجریه، در مسیر کاهش هزینه‌ها، حرکت کنند و انتظارات هزینه‌ای در جامعه را تشدید نکنند، باید این واقعیت به سطوح مختلف کارشناسی و مدیریتی جامعه منتقل شود که نمی‌توان در شرایط فعلی یک بودجه ای دست و دلبازانه مفرط با هزینه‌های هنگفت را برای کشور، در نظر گرفت. قدم سوم اصلاح ساختار ها در بودجه نویسی است. این اصلاح ساختار باید هم شیوه بودجه نویسی را در بر بگیرد، هم نحوه تخصیص منابع برای هزینه‌کردها را.

این اقتصاددان و عضو هیئت علمی دانشگاه در ادامه افزود: باید رابطه مالی  دولت و نفت را بازتعریف کرد و نظام اعتباری را به جای نظام فعلی بودجه ای، تحکیم بخشید. اگر این اصلاحات انجام گیرد، خواهیم توانست تا بودجه سال آتی را به شکل منسجم‌تری ببندیم و شاهد کسری ترازی که در بودجه امسال وجود دارد، نباشیم.

عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی در پاسخ به پرسش راهبرد معاصر در مورد فشار مرسوم نمایندگان مجلس در فصل بودجه نویسی بر بودجه جهت، گرفتن سهم بیشتری برای حوزه انتخابیه و پروژه های مورد نظرشان و نقش این مسئله در کسری بودجه، گفت: خوب باید گفت  که نمایندگان هم به جهت مشکلاتی که در حوزه انتخابیه خود دارند، ممکن است که بخواهند ردیف های را به بودجه اضافه کنند و یا رقم برخی ردیف ها را افزایش دهند، اما آمارهای که در مورد بودجه 1400 در دسترس است و بررسی کردیم، نشان می دهد که مبالغی که از سوی نمایندگان در کمیسیون تلفیق بودجه به بودجه پیشنهادی دولت اضافه شد، خیلی رقم قابل توجهی نبود. لذا ممکن است که احکامی به وسیله نمایندگان در بودجه آمده باشد که هزینه دولت را افزایش داده باشد، اما آمارها این مسئله را که این ارقام، تاثیر شگرفی در کسری بودجه داشته است را خیلی تایید نمی کند.

موسس پژوهشگاه بین‌المللی صدرا، در نهایت ضمن تاکید بر تغییرات در روش‌شناسی و نوع نگاه به مفهوم بودجه در دولت جدید نسبت به دولت قبل، بیان کرد: دولت پیشین در هنگام پیشنهاد بودجه 1400 به مجلس تصور می‌کرد که روزانه 2 میلیون و 300 هزار بشکه نفت خواهد فروخت، ما در کمیسیون تلفیق و بودجه، سعی کردیم تا این انتظارات و منابع را تعدیل نماییم. ضمن آنکه دولت خودش نیز در افزایش انتظارات هزینه‌ای جامعه نقش ایفا کرد و بر خلاق قانون هزینه‌های اجرایی خود را افزایش داد، این مسئله هم در کسری بودجه سال جاری تاثیر گذاشت

پرهیز از کاهش غیرمنطقی هزینه‌ها و حرکت به سمت مالیات

حسن خوشپور  کارشناس ارشد  پیشین سازمان برنامه و بودجه در اینباره به سایت خبری تحلیلی راهبرد معاصر گفت: بخشنامه بودجه سال 1401 که اخیراً از سوی رئیس جمهور ابلاغ شد، برخی اهداف محوری را مد نظر قرار داده است. تحقق رشد اقتصادی 8 درصدی شاید کلیدی‌ترین هدف تعیین شده باشد.

ارتقاء بهره‌وری، اصلاح هزینه‌ها و محقق سازی بودجه بدون کسری از دیگر راهبردهای این نامه مهم است که در قالب کلیات مطرح شده است. اگر بخواهیم بودجه ای بدون کسری داشته باشیم، لااقل در مرحله بودجه نویسی باید نگاه کلان و روایت عمده بر این اساس باشد که هزینه ها منطبق با منابع درآمدی موجود باشد. هزینه در بودجه به دو دسته تقسیم می شود، یکی هزینه های جاری و دیگری هزینه‌های اعتبارات تملک سرمایه یا همان هزینه‌های عمرانی، دولت‌ها پس از کسری بودجه غالباً از اعتبارات طرح‌های عمرانی می‌کاهند تا بتوانند هزینه‌های جاری مانند حقوق و دستمزدها را پوشش دهند.

این مدیرکل سابق سازمان برنامه و بودجه، با اشاره به پارامترهای غیر علمی که در بودجه‌نویسی نقش ایفا می‌کنند، افزود: نمی‌توان با تکیه بر منابع خیالی و امید به تحقق آنها روی کاغذ هر چه قدر دلمان خواست هزینه منظور نماییم، این مسئله می‌تواند شیرازه بودجه نویسی را از هم بپاشد و قطار بودجه را به جد از ریل خارج کند. با توجه به اهداف کلان در نظر گرفته شده، موضوع کاهش هزینه ها  و صرفه جویی نیز باید تابع یک منطق و  اصل عدالت در بودجه نویسی باشد، نمی‌توان با دستاویز ریاضت‌های ضروری اقتصادی چند ردیف ضروری و عمومی را مثلاً 80 درصد کاهش داد و به دیگر ردیف‌ها دست نزد، نظام صرفه‌جویی و کاهش هزینه ها در بودجه، باید از ساختار نظامند و دارای قاعده پیروی نمایید. در تعیین منابع نیز نباید در دام خوشبینی‌های مفرط گرفتار شویم و میزان درآمدهای محقق شده را بر اساس خطکش خرد جمعی بسنجیم تا با مشکل کسری مواجه نشویم.

متدلوژی بودجه نویسی برنامه‌ای

خوشپور با اشاره به مزیت‌های بودجه نویسی برنامه‌ای گفت: در حال حاضر بودجه نویسی ما بر اساس راهبرد افزایشی است، بودجه نویسی برنامه‌ای یک متدولوژی است که در آن مثلاً گفته می‌شود که ما در بودجه 1401  تعداد 100 برنامه کلان تعریف کنیم و برای آنها شاخص های در نظر گرفته شود. منابع مالی هم که برای بودجه تعیین می شود، بین این 100 برنامه تقسیم می شود، مثلاً زمانی که یکی از این برنامه ها، فرضاً طرح گاز رسانی به شرق کشور باشد، باید نگاه ما در مرحله اجرا و نظارت هم برنامه ای باشد و منابع بودجه در خزانه کل کشور هم بر اساس این 100 برنامه فرضی فرایند حسابداری را طی کند و در این نهاد بر اساس همین برنامه ها سرفصل ها نوشته شود. در حال حاضر، ممکن است هزینه‌ای در بودجه پیش‌بینی شود، اما در مرحله اجرا پرداخت نشود و همچنین هزینه‌ای که در بودجه پیشبینی نشده است، پرداخت شود.

این اقتصاددان حوزه اقتصاد سنجی، افزود: اگر بخواهیم سیستم بودجه نویسی از حالت فعلی به حالت برنامه ای تغییر وضعیت دهد، باید کار کرد، وقت گذاشت و برای آن انرژی صرف کرد. برنامه ریزی برای تحقق این مسئله باید فرادستگاهی باشد و همه نهادهای درگیر مانند سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیگر ارگان‌های مرتبط را هم شامل بشود. باید این حقیقت را در نظر گرفت که پایدارترین منبع مالی برای بودجه، مالیات است. منابعی مانند نفت، فروش سهام و اراضی و املاک دولتی، منابعی پایدار و مستمر نیست، اولاً فروش دارایی‌های دولتی به نوعی فروش سرمایه است و مضر، ثانیاً پایدار و قابل اطمینان  هم نیستند، باور دارم که دولت سیزدهم به این جمع‌بندی منطقی رسیده است که باید  منابع بودجه‌ای خود را ببرد به سمت مالیات بر درآمد کسب و کارها، تا با ایجاد رونق در تولید از این محل درآمد کسب کند.

وی در ادامه اظهار کرد: دولت حجیم و فربه هم که فقط کارش مدیریت هزینه است نمی‌تواند درآمدهای پایدار برای بودجه به وجود آورد، دولت فعلی ناچار است بر روی چابک‌سازی خود کار کند تا ضمن کاهش هزینه‌ها، بتواند قدرت مانور بیشتری برای تحقق منابع درآمدی جهت استفاده در بودجه 1401 و 1402 کسب کند. توجه به افزایش نقش بخش خصوصی و مقاومت روسای دولت در مقابل میل بدنه و مدیران میانی برای تصدی‌گری، باعث می‌شود که دولت کوچک شود. این حقیقت که بودجه سال 1400 با حدود 50 درصد کسری بودجه مواجه است، باید همگان را نسبت به ادامه وضعیت مرسوم بودجه نویسی هشیار کند.