چه کسی FATF را جناحی کرد؟

به گزارش راهبرد معاصر جریان تحریف قبل از اسفندماه ۹۸ که ایران به اصطلاح در لیست کشورهای اقدام مقابله‌ای FATF قرار گرفت، تلاش می‌کرد با سیاه‌نمایی نسبت به عواقب عدم تصویب لوایح الحاق به کنوانسیون‌های پالرمو و تأمین مالی تروریسم، بر روی مجمع تشخیص مصلحت نظام فشار بیاورد. با قرار گرفتن ایران در فهرست به اصطلاح سیاه FATF بازار ارز و بورس واکنش قابل توجهی نسبت به این موضوع نشان ندادند و همین مسئله باعث شد این جریان به محاق برود.

البته این جریان در روزهای داغ تابستان امسال که ارز گران شده بود و به قیمت ۳۰ هزار تومان رسید، تلاش کرد این مسئله را به گردن اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام بیاندازد که با تصویب لوایح FATF موافقت نکرده بودند. با انتخاب بایدن به عنوان رئیس‌جمهور آمریکا در مهرماه، قیمت ارز حدود ۳۰ درصد کاهش یافت و مشخص شد که عوامل گرانی ارز بیشتر به داخل باز می‌گردد تا خارج کشور.

اکنون این جریان به دنبال سیگنال‌های فریبانه بایدن در رابطه با بازگشت به برجام، تلاش می‌کند کار تصویب لوایح FATF را به عنوان یک امتیاز سیاسی به سرانجام برساند. در این راستا، دولت مصرانه از مقام معظم رهبری درخواست داشته است که نسبت به تمدید مهلت بررسی لوایح در مجمع تشخیص مصلحت نظام، اجازه صادر نمایند.

مرور همین تحولاتی که در بالا اشاره شد نشان می‌دهد، مسئله FATF بیشتر یک مسئله سیاسی است تا اقتصادی. مسئولین دولت از جمله رئیس کل بانک مرکزی و حتی شخص رئیس‌جمهور نیز قبلاً اذعان داشته‌اند که FATF در مقایسه با تحریم‌ها اثر بسیار کمی دارد. در فضای واقعی اقتصاد، FATF در مقایسه با تحریم‌های آمریکا و مشکلات ساختاری داخلی نقش قابل توجهی در تعاملات اقتصادی کشور ندارد.

چه کسی FATF را جناحی کرد؟

جریان تحریف ادعا می‌کند انگیزه مخالفان FATF، جناحی است و در دولت قبل اجرای استانداردهای FATF پیگیری می‌شده است و مخالفت کنونی با اجرای FATF ناشی از رقابت سیاسی است . این جریان به نامه‌ای از وزیر اقتصاد دولت احمدی نژاد، شمس الدین حسینی، استناد می‌کند که در این نامه به علی لاریجانی رئیس مجلس وقت در سال ۹۰ به ایجاد محدودیت و تنگنا برای بسیاری از مؤسسات پولی و مالی کشورمان در تعاملات بین المللی خود با سایر کشورها اذعان کرده و تصویب هرچه سریع‌تر این لایحه را برای همکاری با FATF ضروری دانسته بود .

با کمی دقت می‌توان متوجه شد که موضوع پیگیری شده در سال ۹۰، تصویب یک قانون «مستقل» ضدپولشویی بوده است. طیب‌نیا، وزیر اقتصاد دولت یازدهم نیز به پیگیری قانون مستقل پولشویی در دولت قبل اذعان داشته است . اما در دولت یازدهم، تعهد بلندپایه سیاسی به نهاد FATF داده شده است که برنامه‌های اقدام این نهاد توسط ایران اجرا می‌شود و همین مسئله نقطه آغاز تهدیدهای FATF نسبت به اقتصاد کشور است. این مسئله‌ای بود که در دیدار مقام معظم رهبری با نمایندگان مجلس دهم مورد تاکید قرار گرفت. طی این دیدار که در تاریخ ۳۰ خردادماه ۱۳۹۷ صورت گرفت، مقام معظم رهبری فرمودند: «همانگونه که درباره «برخی کنوانسیون‌های بین‌المللیِ اخیراً مطرح شده در مجلس» گفتیم، مجلس شورای اسلامی که رشید و بالغ و عاقل است، باید مستقلاً در موضوعاتی مثل مبارزه با تروریسم یا مبارزه با پولشویی قانونگذاری کند».

موضوع بعدی این است که تعهد دولت یازدهم به FATF باعث نشد ایران از لیست اقدام مقابله‌ای این نهاد خارج شود. بر خلاف تبلیغات خلاف واقعی که در این رابطه انجام می‌شود، ایران همواره در لیست اقدام مقابله‌ای حضور داشته است، چرا که مهم‌ترین و مؤثرترین اقدام مقابله‌ای FATF یعنی شناسایی پیشرفته مشتری (EDD) علیه ایران اجرا می‌شده است.

از طرف دیگر بنابر اظهارات مسئول پرونده FATF در وزارت خارجه، ایران ۳۹ بند از ۴۱ بند برنامه اقدام FATF را اجرا کرده است. همین موضوع بایستی منجر به تغییر وضعیت ایران می‌شد اما به دلیل ماهیت سیاسی این نهاد، اتفاقی در این زمینه نیفتاد. این موضوعی است که وزارت اقتصاد دولت یازدهم طی یک بیانیه نسبت به آن اذعا ن کرد. طبق بیانیه وزارت اقتصاد در رابطه با اجلاس FATF مورخ ١٨ الی٢٣ فوریه ۲۰۱۸ در پاریس، با اقدامات صورت گرفته توسط ایران، FATF بایستی ایران را از فهرست سیاه خود خارج می‌کرد اما با توجه به کارشکنی آمریکا و متحدین منطقه‌ای آن (اسرائیل، عربستان و شورای همکاری‌های خلیج فارس) این اتفاق رخ نداد.

با وجود این، محل تأمل و سوال است که چرا دولت روحانی هم‌چنان اصرار دارد توصیه‌های FATF را پیگیری کند؟ FATF در بیانیه‌های خود وعده‌ای برای برداشتن ایران از فهرست سیاه یا خاکستری نمی‌دهد و تصمیم‌گیری در این رابطه را به گام بعدی (next step) موکول می‌کند. این مسئله مهمی است که نشان می‌دهد افق روشنی در تعامل یک طرفه با FATF وجود ندارد و این حجم از تلاش، انرژی و زمان گذاشتن برای این موضوع خلاف عقلانیت است.

FATF برأی مبارزه با پولشویی و فساد در داخل کشور مفید است؟

یکی از ادعاهای جریان تحریف این است که اجرای برنامه اقدام FATF برای رسیدگی به موضوعات پولشویی و فساد در کشور مفید است. این در حالی است که طبق گزارش‌های منتشر شده از مفاد برنامه اقدام FATF برای ایران، این برنامه مسائل واقعی پولشویی و فساد را در داخل کشور پوشش نمی‌دهد. به عنوان مثال چک بعنوان یک ابزار طلایی در کشور شناخته می‌شود ، ولی در برنامه FATF اشاره‌ای به مسئله چک نشده است. از طرف دیگر با وجود اجرای ۳۹ بند از ۴۱ بند برنامه اقدام FATF توسط ایران، مسئولان پاسخ نمی‌دهند که FATF چه کمکی به شناسایی شبکه اخلالگران ارزی در کشور کرده است؟ FATF در کجای این فساد قرار دارد؟ FATF چه نقشی در کشف شبکه فساد بانک سرمایه داشته است؟

در ماهیت واقعی FATF در بحث مبارزه با پولشویی، تردیدهای جدی وجود دارد که از سوی نزدیک‌ترین متحدان آمریکا، یعنی اروپایی‌ها مطرح می‌شود.

متیو ردهد، کارشناس حوزه جرم مالی و امنیت ملی اندیشکده RUSI که از اندیشکده‌های با سابقه انگلستان در حوزه مطالعات بین‌الملل و امنیتی است در ۲۸ آبان‌ماه ۱۳۹۸ در مصاحبه با خبرگزاری رویترز در انتقاد از عملکرد FATF گفته است :« ما باید در مورد سطح بی‌اعتمادی نسبت به ماهیت کاری که استانداردهای FATF اساساً در حوزه خدمات مالی انجام می‌دهند، صادق باشیم. کلی پول است، کلی نیروی انسانی است، و ما سوال می‌کنیم نتیجه [این همه ظرفیت‌های FATF ] چیست؟ این وظیفه FATF است نشان دهد که چکار دارد می‌کند وگرنه FATF با شکاف اعتباری مواجه می‌شود».

جالب اینجاست که در بهمن ماه ۹۷ کمیسیون اروپا با انتشار یک لیست، کشورها و حوزه‌های پرریسک در زمینه پولشویی و تأمین مالی تروریسم را رتبه بندی کرد. لیست کمیسیون اروپا تفاوت‌هایی با لیست FATF داشت. در این لیست که شامل ۲۳ کشور و منطقه است، ۴ جزیره آمریکایی، یعنی گوآم، پورتوریکو، ساموآ و جزایر ویرجین نیز حضور داشتند. مارشال بیلینگزلی رئیس آمریکایی FATF به این اقدام اروپا واکنش نشان داد و گفت: «لیست سیاه اروپا، در کار FATF تداخل ایجاد می‌کند و در موضوع مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم، این FATF است که باید نقش مرکزی را در جهان ایفا کند». از سوی دیگر، وزارت خزانه داری آمریکا نیز در اعتراض به اقدام اروپا بیانیه‌ای صادر و پر ریسک بودن ۴ حوزه قضائی خود را رد کرد. آمریکا در این بیانیه اعلام کرد که تنها مرجع رسمی رتبه بندی کشورها در زمینه پولشویی و تأمین مالی تروریسم، FATF است.

تصمیم دولت روحانی درباره FATF از کجا نشأت می‌گیرد؟

جریان تحریف در داخل کشور ادعا می‌کند اگر FATF تصویب نشود، حتی کشورهای دوست یعنی چین و روسیه هم با ما کار نمی‌کنند. این ادعا در حالی است که هیچ درخواست یا اظهار نظر رسمی از سوی مقامات چین و روسیه در رابطه با لزوم اجرای برنامه اقدام FATF برای ایران صورت نگرفته است. اینگونه اظهارنظرها تنها از سوی مقامات کشورهای غربی صورت گرفته است، از جمله مایک پمپئو وزیر امور خارجه آمریکا که بارها درخواست کرده است ایران لوایح مربوط به FATF را تصویب نماید.

اینکه کشورهای غربی تلاش کرده‌اند برای جریان‌های داخلی در رابطه با FATF تصمیم‌سازی کنند محرز است. به عنوان مثال، سه کشور اروپایی در زمانی که اینستکس را ثبت کردند، اعلام کردند ایران باید فوراً لوایح مربوط به FATF را تصویب کند؛ هم‌چنین ادعا کردند این یک شرط نیست، بلکه یک الزام فنی است. این ادعا در شرایطی مطرح شد که اینستکس ماهیتاً یک کانال و یا مؤسسه مالی نیست، بلکه یک نهاد پشتیبانی تجاری است که تبادلات تجاری را ثبت و در طی یک بازه زمانی تسویه می‌کند. در سازوکار اینستکس نقل و انتقال مالی بین مؤسسات مالی ایران و اروپا صورت نمی‌گیرد و مطرح کردن مسئله FATF در واقع یک شرط سیاسی است.

اخیراً «شورای آتلانتیک» و «شبکه راهبری اروپا» در یادداشتی مشترک با عنوان «تجدید راهبرد ترا-اطلس در قبال ایران» توصیه‌هایی را در سه حوزه هسته‌ای، منطقه‌ای و اجتماعی ارائه کرده‌اند. یکی از این توصیه‌ها این است که آمریکا و اروپا، کاهش تحریم‌ها را به FATF گره بزنند: «سه کشور اروپایی و آمریکا باید یک طرح گسترده ارائه دهند که نگرانی‌های مربوط به اجرای تحریم‌های آمریکا را کاهش دهند. البته دولت‌های آمریکا و اروپا نمی‌توانند شرکت‌های خصوصی را مجبور به بازگشت به بازار ایران کنند اما می‌توانند اعتبارات سرمایه‌گذاری و صادرات و کمک‌های توسعه‌ای فراهم کنند. کمک‌های توسعه‌ای باید در جهت تقویت بخش خصوصی ایران و افزایش شفافیت مؤسسات مالی ایران از طریق گره زدن چنین حمایتی به پیشرفت ایران در زمینه‌ی برآورده کردن الزامات کارگروه ویژه اقدام مالی (FATF) باشد».

به نظر می‌رسد جریان تحریف در داخل کشور، در راستای همین توصیه‌ها بازگشت به برجام را به اجرای توصیه‌های FATF گره می‌زند : « در صورتی که آمریکا به برجام باز گردد ولی ایران مسئله FATF را حل نکند مثل این است که خودتحریمی کرده باشد. اثر تحریم‌ها بر اقتصاد ایران بر هیچکس پوشیده نیست و تقریباً صرف نظر از برخی شعاردهندگان، اکثر مقامات و علی الخصوص دولت به این امر اذعان دارند».

نکته دیگری که وجود دارد این است که اصرار غیرمنطقی جریان غربگرا نشان می‌دهد این جریان با مطرح کردن FATF تلاش دارد حیات سیاسی خود در داخل ایران را توجیه کند. این همان مسئله‌ای است که اندیشکده RUSI در یکی از تحلیل‌های خود نسبت به وضعیت ایران در FATF اشاره کرده و گفته است : «علی رغم پیشرفت کُند ایران در اجرای برنامه اقدام، تعامل در رابطه با مسائل FATF نمایانگر عرصه‌ای است که امکان گفتگوی سازنده بین اروپا و بازیگران کلیدی درون ایران وجود دارد در زمانی که چنین گفتگویی نادر و کمیاب است».

مسئله تعاملات مالی خارجی در کجاست؟ FATF یا تحریم؟

ادعای قطع روابط و خدمات بانکی بدلیل عدم الحاق ایران به کنوانسیون‌های FATF در حالی صورت می‌گیرد که در سال ۲۰۱۲ که هم فشار تحریم‌های آمریکا وجود داشته است و هم ایران در فهرست کشورهای مقابله‌ای قرار گرفته بود، بانک کنلن چین با ایران تعامل بانکی داشته است. کشورهایی که در دوره کنونی، از ارائه خدمات بانکی به افراد تابعیت ایرانی خودداری کرده‌اند، از جمله مالزی، ایتالیا، ارمنستان و … اذعان داشته‌اند که فشار تحریمی آمریکا مانع از ارائه خدمات به شهروندان ایرانی شده است.

علاوه بر این، این ادعا که FATF مانع از برقراری روابط تجاری با کشورهای دوست و همسایه می‌شود، نیز دور از واقعیت میدانی است. عبدالناصر همتی، رئیس کل بانک مرکزی در اسفندماه ۹۸ در این رابطه گفته است: «ما اکنون کل تجارت خود را از طریق روش‌های غیرقابل تحریم انجام می‌دهیم. بانک‌های کشورهای دوست همکاری جدی با ما ندارند، ولی ما ۳۵.۵ میلیارد دلار از اول سال تا حالا برای کالاهای اساسی ارز تأمین کردیم؛ چگونه این کار را انجام دادیم؟ پس ما روش‌های دیگری داریم».

اندیشکده شورای آتلانتیک در پاسخ به این سوال که آیا اقدامات FATF در رابطه با ایران واقعاً اهمیت دارد، به طور خیلی خلاصه جواب می‌دهد «خیر» و در ادامه می‌نویسد : «ریال ایران بعد از تصمیم FATF سقوط کرد اما تأثیر اقدام FATF تقریباً به طور قاطع یک مقداری بیشتر از یک اقدام نمادین خواهد بود». سپس اندیشکده به این حقیقت اشاره می‌کند که ایران حتی بعد از برجام نیز در لیست سیاه FATF قرار داشته است و نیاز به اعمال شناسایی پیشرفته توسط مؤسسات مالی بر روی ایران بوده است.

هم‌چنین اندیشکده آتلانتیک به نقش دلار در بازارهای مالی اشاره می‌کند که انجام دادن تراکنش‌های فرامرزی در هر سطحی بدون استفاده از بازارهای دلار بسیار دشوار است و به همین دلیل حتی قبل از خروج آمریکا از برجام، تحریم‌های اولیه آمریکا که بعد از برجام باقی مانده بود تراکنش‌های بین‌المللی با ایران را بسیار دشوار کرده بود. در ادامه اندیشکده آتلانتیک می‌نویسد: «با خروج آمریکا از برجام شرایط برای ایران سخت‌تر شد، دیپلمات‌های آمریکا دور جهان راه افتادند و شرکت‌ها و بانک‌ها را تهدید کردند. بنابراین تحریم‌های ثانویه همراه با لحن تند مقامات آمریکا به شدت دسترسی از قبل محدود شده ایران به بازارهای مالی جهانی را محصور کرد. در نتیجه، بانک‌های جهانی پاسخ جدیدی به درخواست FATF برای اعمال اقدامات مقابله‌ای نخواهند داد و کار زیادی در جهت جلوگیری از تراکنش با ایران برای بانک‌ها وجود ندارد».

چه تهدیداتی در همکاری با FATF وجود دارد؟

با بررسی روند رشد FATF می‌توان متوجه شد FATF از زمانی اهمیت پیدا کرد که آمریکا در سال ۱۳۸۹ شروع به اعمال نسل جدیدی از تحریم‌های خود نمود که آن را تحریم‌های فلج کننده می‌خواند. اما اظهاراتی وجود دارد که تلاش می‌کند FATF را به عنوان یک نهاد کارشناسی معتبر و با سابقه جا بزنند و با بیان اینکه کار این نهاد صرفاً ارائه‌ی توصیه‌های مبارزه با پولشویی به کشورهاست، آن را بزک کند . جریان حامی اجرای خواسته‌های FATF از ارائه پاسخ مستدل به این سوال مهم و راهبردی طفره می‌روند که چه ریسک‌هایی در تعامل یک طرفه با FATF وجود دارد؟
 

متأسفانه همکاری‌هایی که تاکنون با FATF صورت گرفته است، مضراتی را برای اقتصاد کشور ایجاد کرده است. در شهریورماه سال ۹۷ اخبار مربوط به افشای اطلاعات ۴۰۰ صرافی‌ها در قالب همکاری با FATF افکار عمومی را ملتهب کرد. در فضای رسانه‌ای مطرح شد این صرافی‌ها که با استفاده از اطلاعات ارائه شده شناسایی و تحریم شدند، نقش زیادی در ورود ارز به داخل کشور داشتند و بخشی از دلایل گران شدن ارز به همین مسئله باز می‌گشت.

هر چند وزارت اقتصاد این مسئله را تکذیب کرد، اما در بهمن‌ماه سال ۹۸ سید محسن قمصری، مدیر امور بین الملل سابق شرکت ملی نفت ایران در مصاحبه با خبرگزاری مهر طی اظهاراتی اخبار مطرح شده در رابطه با افشای اطلاعات صرافی‌ها در قالب همکاری با FATF تأیید کرد: « چه سیستم بانکی را برای انتقال وجه توانسته‌ایم ایجاد کنیم؟ یک شبکه بانکی به نام صرافی‌ها داشتیم که اطلاعات این شبکه را تحت عنوان FIU افشا کردیم و این راه را هم به دست خودمان بستیم. باید بپذیریم قصدی برای تکمیلِ عملیات دفاع و پاتکِ اقتصادی نداریم و فرماندهی هم که مسئولیت این کار را بر عهده داشته باشد عملاً وجود ندارد».(جزئیات کامل)

اخبار حاکی از آن است که فروش نفت در سال جاری نسبت به سال گذشته افزایش داشته است. دفتر پژوهش کنگره آمریکا در گزارش ماه نوامبر خود نیز تخمین زده است که ایران حدود یک میلیون بشکه نفت در روز می‌فروشد که بیشتر از سال گذشته که به میزان کمتر از ۴۰۰ هزار بشکه در روز است. در اسفندماه ۹۸، به دنبال عدم تکمیل اجرای برنامه‌ی اقدام FATF، این نهاد ایران را به اصطلاح در لیست اقدام مقابله‌ای قرار دارد. همین مسئله باعث شده است که خریداران نفت مطمئن شوند اطلاعات آنها از طریق بسترهایی مانند FATF افشا نمی‌شود و به همین دلیل ترغیب شده‌اند از ایران نفت خریداری کنند.

علاوه بر این، ادعاهای به شدت تکراری مطرح می‌شود که اجرای توصیه‌های FATF به معنای الزام به دادن اطلاعات بانکی به بیگانگان نیست و می‌توان در رابطه با معاهدات موجود در برنامه‌ی اقدام FATF، یعنی پالرمو و TF حق شرط گذاشت . این ادعاها در رابطه با سند توصیه‌های FATF تناقض دارد. در توصیه‌ی ۳۶ FATF آمده است که کشورها لازم است عضو کنوانسیون‌های پالرمو، تأمین مالی تروریسم شوند و آن را «کامل» اجرا کنند. اجرای کامل این کنوانسیون‌ها از نظر FATF به این معناست که کشورها با گذاشتن حق شرط نمی‌توانند از عدم اجرای بخشی از مفاد کنوانسیون خودداری نمایند. در تصویب قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، ایران یک استثنا برای گروه‌های تروریستی قائل شد که گروه‌های مبارزه با اشغال خارجی، استعمارگری و نژادپرستی جز گروه‌های تروریستی نیستند. اما FATF نسبت به این استثنای ایران ایراد گرفت و اعلام کرد که ایران باید این استثنا را بردارد. از طرف دیگر، برای توصیه‌های ناظر به شناسایی دقیق مشتری (CDD) یا شناسایی ذی‌نفع واقعی یا در توصیه شماره ۴۰ مشاهده می‌شود که این نهاد از کشورها می‌خواهد اختیارات قانونی لازم را به «واحدهای اطلاعات مالی (FIU) » خود بدهند تا بدون محدودیت و به طور گسترده با همتایان خارجی خود تبادل مؤثر اطلاعات داشته باشند.

نسبت FATF با تحریم چیست؟

جریان تحریف در داخل ایران از پاسخ به این سوال طفره می‌رود که ارتباط بین تحریم‌های آمریکا و FATF چیست؟ آنها ادعا می‌کنند که مسئله‌ی FATF ربطی به تحریم و عدم تحریم ندارد. یا در بعضی جاها طوری رفتار می‌کنند که گویا تحریم‌ها در مقابل FATF اثر ناچیزی بر روی روابط بانکی ایران داشته است.

در آذرماه ۱۳۹۲، ظریف وزیر امور خارجه در صحن علنی مجلس اعلام نمود که با لغو قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت، ساختار تحریم‌ها علیه ایران دچار فروپاشی خواهد شد. بعد از اجرای برجام که مشخص شد بانک‌ها به دلیل ترس از تحریم‌های آمریکا با بانک‌های ایران کار نمی‌کنند، مشخص شد که دولتمردان مرتکب یک خطای استراتژیک شده‌اند. اینکه مسئولین دولت خود اذعان دارند ایران نتوانسته است از برجام بهره‌ای ببرد، به همین موضوع بر می‌گردد.

اما به جای اصلاح روند کار، آنها این اشتباه را توجیه کردند؛ و این توجیه، قرار گرفتن ایران در فهرست کشورهای اقدام مقابله‌ای FATF بود. از زمان اجرای برجام به این طرف، هر چه قدر اقدامات تحریمی در دولت اوباما و ترامپ علیه ایران بیشتر شده است، پیگیری دولتمردان برای اجرای لوایح FATF هم بیشتر شده است؛ دولتمردان از فشارهای تحریمی در این دوره ناله می‌کنند و می‌گویند فشار تحریمی در این دوره نسبت به دوره‌ی قبل بیشتر است، اما زمانی که به تعاملات مالی و بانکی می‌رسند گویا تحریم‌ها را نمی‌بینند و مسئله FATF است!

از سوی مقامات وزارت خزانه‌داری آمریکا که مسئول اجرای تحریم هستند، اظهارنظرهای متعددی وجود دارد که به وضوح نشان می‌دهد FATF در راستای افزایش عمق نفوذ و اثرگذاری تحریم عمل می‌کند. آمریکا نیاز به FATF دارد که بتواند بر روی تراکنش‌های مالی ایران اشراف و کنترل داشته باشد. در جدول زیر اظهارات مقامات خزانه‌داری آمریکا و وزارت امور خارجه آمریکا نشان داده شده است.

‌

مهر