چگونه اقتصاد شرطی، دائمی بودن تحریم‌ها را تضمین می‌کند؟

به گزارش راهبرد معاصر؛  همانطور که در گزارش قبلی توضیح داده شد تا زمانی که کشور تحت تحریم، آسیب‌پذیری خود را رفع نکند و مشخصاً از محدوده تحریم‌پذیری خارج نشود همواره در معرض خطر بازگشت تحریم‌ها (به همان بهانه‌های سابق یا حتی به بهانه‌های جدید) قرار دارد. نتیجه آنکه شرط رهایی از تحریم، کاهش و رفع آسیب‌پذیری‌های اقتصادی است. اما در مقابل، چنانچه به‌جای کاهش آسیب‌پذیری‌ها، این تلقی در ذهن مسئولان و سیاستگذاران کشور بدیهی فرض شود که «به‌زودی، تحریم رفع شده و اقتصاد ایران، از ناحیه رفع آنها، انتفاع قطعی به دست می‌آورد» آنگاه تداوم روندهای مخرب دور از انتظار نخواهد بود. گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی درباره این روندهای مخرب در ادامه آمده است:

1- تعمیق شکنندگی‌های حوزه مالیه عمومی: اتکای شدید و ساختاری منابع بودجه عمومی دولت به منابع حاصل از صادرات نفت خام، گاز و میعانات گازی، زمینه را برای اثرگذاری تحریم بر مالیه عمومی دولت فراهم کرده و این اثرگذاری به‌ویژه در دو سال اخیر، به‌صورت عدم تعادل بودجه دولت و کسری‌های قابل ‌توجه در آن نمود داشته است. بدیهی است که برنامه‌ریزی و سیاستگذاری در حوزه مالیه عمومی و بودجه دولت باید براساس مجموعه‌ای از فروض و پیش‌بینی‌ها نسبت به آینده انجام شود؛ ازاین‌رو انتخاب یکی از دو سناریو «رفع یا کاهش تحریم‌ها» یا «تداوم آنها»، به‌عنوان زیربنای برنامه‌ریزی درخصوص آینده کشور اهمیت ویژه‌ای دارد و اهمیت آن از این بابت است که انتخاب هریک از دو سناریو، بر تخمین منابع حاصل از صادرات نفت و نحوه برقراری تراز بودجه عمومی دولت در سال‌های پیش رو کاملاً اثرگذار است.

با بررسی قوانین بودجه سال‌های اخیر می‌توان دریافت که سیاستگذار، سناریوی خوش‌بینانه را در برنامه‌ریزی‌های خود مبنا قرار داده و به‌ویژه قوانین بودجه سال‌های 1398 و 1399 و لایحه بودجه 1400 را با تخمین بالایی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت تراز نموده است. در نمودار زیر، تصویری از میزان وابستگی قوانین بودجه به نفت در سال‌های اخیر ارائه شده است.

توضیح: وابستگی بودجه دولت به نفت نشان‌دهنده سهم درآمدهای نفتی از بخش درآمدی بودجه دولت است.

الف) منظور از وابستگی بودجه به نفت،‌ سهم درآمدهای نفتی (اعم از منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات گازی و سود و مالیات شرکت‌های ملی نفت و گاز) از کل منابع عمومی دولت است.

ب) ‌با توجه به اینکه برداشت از منابع ورودی صندوق توسعه ملی (که عملاً‌ همان درآمدهای نفتی می‌باشد) در حکم بدهی دولت و استقراض از صندوق محسوب می‌شود، این ارقام در نمودار لحاظ نشده است. به این ترتیب، وابستگی واقعی بودجه به نفت بسیار بالاتر از این ارقام می‌باشد.

ج) در لایحه 1400، 70 هزار میلیارد تومان پیش‌فروش نفت نیز به‌عنوان بخشی از منابع حاصل از نفت لحاظ شده است.

حال سؤال آن است که برنامه‌ریزی در حوزه مالیه عمومی با سناریو رفع تحریم‌ها، چه پیامدها و مخاطراتی خواهد داشت. توضیح اولیه آنکه اصلاح بسیاری از ساختارها در حوزه مالیه عمومی و بودجه دولت، متوقف بر رفع تحریم‌ها نبوده و در هر شرایطی ضرورت و امکان تحقق دارد. با وجود این، به‌نظر می‌رسد که سیاستگذار در سال‌های اخیر، برنامه‌ریزی خود را با فرض رفع تحریم‌ها انجام داده است؛ علی‌رغم هشدارهای متعدد کارشناسان، قوانین بودجه سال‌های 1398، 1399 و لایحه بودجه 1400 با بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و با نگاه خوش‌بینانه نسبت به رفع محدودیت‌های بین‌المللی تدوین و ارائه شد. مهم‌ترین پیامدهای این رویکرد به شرح زیر است:

*درآمد نفتی قوانین بودجه سال های اخیر با پیش‌فرض رفع تحریم‌ها بود

الف) غفلت از ضرورت اصلاح در منابع و مصارف بودجه: با توجه به پیش‌بینی منابع قابل‌ توجه از محل منابع حاصل از صادرات نفت در قوانین بودجه 1398 و 1399 و لایحه بودجه 1400، سیاستگذار عملاً خود را نیازمند به ایجاد منابع درآمدی پایدار یا مدیریت و کاهش هزینه‌ها ندید و نخواهد دید؛ چراکه با پیش‌فرض رفع تحریم‌ها و بودجه‌ریزی برمبنای آن، تنگنای مالی از بین رفته و دیگر نیازی به تحمل هزینه سیاسی لازم برای اصلاح منابع و مصارف بودجه نخواهد بود. اما با پیش‌فرض تداوم تحریم‌ها، دولت باید یا از هزینه‌های خود بکاهد یا برای تأمین منابع، به دنبال شناسایی منابع جدید و پایدار باشد. نمودار زیر، روند نزولی نسبت درآمدهای مالیاتی و گمرکی به کل منابع بودجه در سال‌های اخیر را نشان می‌دهد.

ب) عدم تحقق منابع پیش‌بینی ‌شده و کسری بودجه: مطابق هشدارها و پیش‌بینی‌های متعدد کارشناسان، درج ارقام خوش‌بینانه صادرات نفت در قوانین بودجه 1398 و 1399، منجربه شکل‌گیری کسری قابل ‌توجهی در عملکرد بودجه سال‌های مذکور شد. غیرواقعی بودن بودجه مصوب در این سال‌ها و کسری شدید تراز عملیاتی، زمینه را برای ورود شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه فراهم ساخت و از این طریق، راهکارهایی جهت پوشش کسری بودجه اندیشیده شد؛ راهکارهایی که خود، می‌توانند آسیب‌های متعددی در پی داشته باشند. در نمودار زیر ترکیب کلی منابع تأمین مالی هزینه‌های دولت در سال 1398 نمایش داده شده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود حدود 40 درصد از منابع مالی دولت در سال 1398 از محل استقراض (یا از طرقی نظیر انتشار اوراق و یا استقراض از صندوق توسعه ملی) تأمین شده است.

استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، آن هم با هدف پرداخت هزینه‌های جاری دولت و نه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، علاوه بر تخلیه ذخایر ارزی استراتژیک کشور، پیامدهای نامطلوب اقتصادی مهمی نیز به دنبال داشته است. در دسترس نبودن ارز استفاده شده از منابع صندوق توسعه ملی، به‌معنای انتقال ارز صندوق به بانک مرکزی و استقراض غیرمستقیم از بانک مرکزی است که تبعات تورمی قابل ‌توجهی را به‌همراه داشته است. ازسوی دیگر، با توجه به محدودیت‌ها و ظرفیت‌های بازار اوراق بدهی، استفاده از این ابزار نیز در بهترین حالت، یک راهکار کوتاه‌مدت است. علاوه بر این موارد، عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در بودجه دولت به‌معنای عدم تخصیص اعتبارات عمرانی و سرمایه‌ای است. بنابراین مفروض انگاشتن ارقام بالا برای منابع حاصل از صادرات نفت، نه‌تنها دولت را به‌سمت منابع ناپایدار سوق می‌دهد، بلکه روند سرمایه‌گذاری دولت و توسعه زیرساخت‌های مولد را نیز مختل می‌سازد.

درنهایت می‌توان گفت که بسیاری از چالش‌های موجود در حوزه مالیه عمومی و بودجه دولت، اساساً اختصاصی به دوره تحریم نداشته و تصمیم‌گیری‌های اساسی و اصلاحات ساختاری در این حوزه ضرورت ویژه‌ای دارد. این در حالی است که سیاستگذار در سال‌های اخیر این اصلاحات را با فرض رفع تحریم‌ها به تأخیر انداخته و آسیب‌های بیشتری در این حوزه ایجاد نموده است.

2- تعمیق شکنندگی‌های حوزه مالی و تجاری: مفروض انگاشتن رفع تحریم‌ها، قطعاً دلالت‌های اجرایی مهمی در حوزه مالی و بانکی کشور به دنبال خواهد داشت که بخشی از آنها، به حوزه داخلی کشور مربوط شده و بخش مهم دیگر آن، ناظر به عملیات برون‌مرزی نظام بانکی کشور است. احتمال تعمیق شکنندگی‌های حوزه مالی و بانکی را می‌توان ذیل سه محور، به شرح زیر مورد بررسی قرار داد:

الف) سیاستگذاری ارزی غیرمتناسب با شرایط تحریمی کشور: موقت انگاشتن محدودیت‌‌های ناشی از تحریم و مبنا قرار دادن این فرض که به‌زودی، ذخایر ارزی جدید، ایجاد شده و دسترسی به آنها میسر خواهد شد یک پیامد جدی خواهد داشت: عدم صیانت کافی از ذخایر ارزی؛ در مقابل، زمانی‌‌که سیاستگذار، محدودیت دسترسی به ذخایر ارزی و همچنین، کاهش جریان درآمد ارزی دولت را یک پدیده بلندمدت تلقی نماید در کوتاه‌مدت و میان‌مدت، اقدامات زیر را در دستور کار خود قرار خواهد داد:

ـ کوتاه‌مدت: مدیریت مطلوب در مصارف ارزی کشور با هدف صیانت از ذخایر ارزی محدود و کمیاب

ـ میان‌مدت: 1. تغییر الگوی صادرات کشور و توسعۀ روش‌‌های تحریم‌‌ناپذیرِ ایجاد ذخایر ارزی؛ 2. تغییر روش‌‌های تأمین ارز واردات و کاهش وابستگی آن به درآمدهای ارزی دولت: توسعه پیمان‌سپاری ارزی.

بی‌تردید، در صورتی‌‌که تحریم یک امر دائمی باشد، ذخایر ارزی کشور به‌ویژه ذخایر ناشی از درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت، محدود و پُرنوسان خواهد بود. اگر در چنین شرایطی، سیاستگذار، تحریم را موقت فرض کند با منطق هموارسازی (Smoothing) نرخ ارز در بازار، تا جایی‌‌که امکان دارد از ذخایر ارزی در دسترس خود جهت تزریق در بازار استفاده خواهد کرد و امیدوار خواهد بود که این ذخایر از دست‌رفته، پس از رفع تحریم‌‌ها جایگزین شوند؛ غافل از آنکه هدر دادن منابع ارزی کشور، مهم‌ترین علامت شکنندگی کشور بوده و دائمی شدن تحریم‌‌ها را مسجل خواهد کرد؛ شاهد مثال آنکه مدتی پس از وضع محدودیت جدی در وصول درآمدهای ارزی در سال 1397، دولت اقدام به استفاده از ارز حاصل از صادرات غیرنفتی و تمهید سازوکارهای فنی و انگیزشی جهت بازگشت ارز حاصل از صادرات آنها کرد؛ اما سیاست فوق، آن طور که باید و شاید مؤثر نبود؛ به نتیجه رسیدن اقدامات فوق نیازمند تدبیری بود که به‌موجب آن، فعالان اقتصادی یقین کنند که رویکرد دولت در موضوع ایجاد درآمدهای ارزی، میزان اتکا به صادرات غیرنفتی و توسعه بنگاه‌‌های صادراتی به‌صورت ماهوی تغییر کرده و مطمئن شوند که دولت، ریل خود را تغییر داده و قرار نیست چند صباح دیگر، مجدداً سیاست‌های پیشین در دستور کار دولت قرار گیرد.

موقت پنداشتن تحریم ازسوی دولت مهم‌ترین مانعی است که باعث می‌شود فعالان اقتصادی باور نکنند که دولت، مسیر خود را تغییر داده است و درنتیجه، این فعالان نیز نیازی نمی‌بینند که خود را با فضای جدید و اقتضائات مرتبط با آن تطبیق دهند. به‌عبارت روشن‌تر، در صورتی‌‌که سیاستگذار ارزی کشور، تحریم را یک پدیده موقت تلقی کند، آنگاه رغبتی به تغییر راهبرد و نقشه ارزی (تغییر الگوی ایجاد درآمد ارزی و تأمین پایدار ارز واردات) نخواهد داشت و صرفاً، اقدامات مقطعی و اقتضایی را در دستور کار قرار خواهد داد و حتی به محض شکل‌گیری زمزمه‌هایی مبنی‌بر رفع تحریم‌ها، روش‌های صرفه‌جویی در مصارف ارزی را مورد بی‌توجهی قرار خواهد داد. کنار نهادن سازوکارهای مرتبط با اولویت‌بندی تخصیص ارز (که در موج قبلی تحریم‌‌ها ایجاد شده بود) آن‌هم پیش از به نتیجه رسیدن توافق برجام شاهد مثالی از رویکرد فوق است.

ب) به تعویق انداختن رفع ناترازی در شبکه بانکی: اصلاح نظام بانکی و به خصوص، ناترازی در شبکه بانکی کشور، یکی از پروژه‌‌هایی است که به منابع مالی قابل‌توجهی نیاز دارد. مدارا و خودداری از مواجهه مستقیم با این معضل اساسی، ریشه‌‌های گوناگونی دارد: فراهم نبودن زیرساخت‌‌های قانونی گزیر (Resolution) بانک‌‌ها (حل‌و‌فصل)، عدم اقتدار نظارتی بانک مرکزی و... . اما در این میان نمی‌‌توان این عامل را نیز نادیده گرفت که به‌واسطه فشار تحریم‌‌ها و موقت فرض کردن آنها، تمامی اقدامات اصلاحی ناظر بر ترازنامه شبکه بانکی که مستلزم افزایش هزینه‌‌های دولت باشد به آینده‌ای نامعلوم و اساساً غیرمحتمل (آیندۀ عاری از تحریم) موکول می‌‌شود. در مقابل، چنانچه تحریم پدیده‌ای دائمی یا حداقل بلندمدت فرض شود به تأخیر انداختن حل‌و‌فصل بحران ترازنامه‌ای شبکه بانکی توجیه نداشته بلکه در مقابل، براساس این واقعیت که «ناترازی شبکه بانکی کشور، خود، عامل تشدیدکننده اثر تحریم بر اقتصاد کشور است» اصلاح چالش‌های نظام بانکی به یکی از اولویت‌های نظام اقتصادی کشور تبدیل می‌‌شود.

پ) تضعیف شبکه‌ها و کانال‌های غیررصدپذیر و مقاومِ بین‌المللی در حوزه نقل‌وانتقال وجوه: در سال‌های گذشته، هم‌زمان با فشارهای قابل‌توجه آمریکا بر حوزه مالی و بانکی ایران، راهکارهایی نظیر استفاده از شبکه‌های پوششی، صرافی‌ها، تهاتر، استفاده از پیام‌رسان‌های سایر کشورها، اتصال کشورهای طرف معامله به سامانه پیام‌رسان داخلی، بانکداری فراساحلی، استفاده از پیام‌رسان‌های توزیع‌شده، استفاده از روش حساب‌های متقابل و... از طرف بدنه کارشناسی دستگاه‌های ذی‌ربط در راستای اجرای تراکنش‌های مالی و تسویه معاملات بین‌المللی پیشنهاد شده و بخشی کوچکی از آنها مورداستفاده قرار گرفت که اجرایی‌سازی آنها، تاحدی توانست گره‌های بزرگی از اقتصاد کشور باز کند. بیم آن می‌رود که در شرایط مفروض انگاشته شدن رفع تحریم، راهکارهای غیرمتعارف و البته، غیررصدپذیرِ نقل‌وانتقال وجوه کنار گذاشته شده یا تضعیف شوند و مجدداً تلاش برای استفاده از مجاری متعارف بانکی و سامانه‌های رصدپذیر (نظیر پیام‌رسان سوئیفت) به تنها اولویت مدیران ارشد بانکی کشور تبدیل شود؛ کما اینکه هم‌زمان با اجرایی شدن برجام نیز چنین رویدادی به وقوع پیوست.

3- شرطی شدن اقتصاد به تحولات سیاست خارجی کشور و تشدید نااطمینانی: رشد اقتصادی سال 1400، به‌دلیل روندهای مثبت شکل گرفته در سال 1399 در بخش‌های صنعت، نفت و ساختمان، حتی با تداوم وضعیت فعلی، مثبت پیش‌بینی می‌شود اما چنانچه محیط اقتصاد کلان در شرایط بلاتکلیفی و نااطمینانی و انتظار نسبت به تغییرات محیط بین‌المللی قرار گیرد آنگاه پیش‌بینی می‌شود که نرخ رشد اقتصادی، عددی نزدیک به صفر اختیار کرده و حتی وارد دامنه منفی شود. درواقع در چنین حالتی با به تعویق انداخته شدن تقاضای کالاهای بادوام خانوارها و سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها، اقتصاد به احتمال زیاد با مشکل کمبود تقاضای مؤثر روبه‌رو خواهد شد. تجربه رشد اقتصادی صفر درصدی سال 1394 نیز مؤیدی بر گزاره فوق است.

* بدون داشتن چشم‌اندازی واضح از وضعیت اقتصاد هیچ‌گونه سرمایه‌گذاری جدید توجیه‌پذیر نیست

صرفنظر از سرنوشت تحریم‌ها، با توجه به رشدهای منفی سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر و حتی برآورد رشد منفی موجودی سرمایه در سال 1398 مطمئناً مهم‌ترین اولویت اقتصاد ایران در سال 1400 قابل پیش‏‌بینی نمودن اقتصاد خواهد بود. بدون داشتن چشم‌اندازی واضح از وضعیت اقتصاد هیچ‌گونه سرمایه‌گذاری جدید توجیه‌پذیر نخواهد بود و به‌تبع، رشد اقتصادی بالقوه اقتصاد ایران از این موضوع متأثر خواهد شد. به‌نظر می‌رسد رویکرد مطلوب نسبت به مقوله «تحریم» آن است که سیاستگذاران اقتصادی با فرض تداوم وضعیت موجود تصمیم‏گیری نمایند.

بدیهی است که در شرایط فعلی، تأثیرپذیری اقتصاد داخلی از تحولات سیاست خارجی کشور تا حد زیادی غیرقابل اجتناب است؛ اما مشکل از آنجایی آغاز می‌شود که برخی مسئولان ارشد کشور، در سخنرانی‌ها و مصاحبه‌های خود از عبارات و جملاتی خاص (جملاتی نظیر: «دوران تحریم به سرآمده است». «به زودی، مردم ایران، ثمره مقاومت خود را خواهند چشید» و... ) استفاده می‌کنند که بازنشر آنها در فضای عمومی جامعه، منجر به شکل‌گیری این تلقی عمومی می‌شود که هنوز زمان خرید دارایی‌های سرمایه‌ای و سرمایه‌گذاری فرا نرسیده است و فعلا باید صبر کرد؛ به عبارت دیگر، هر پیام یا گزاره خبری که نتیجه عملی بازنشر آن در فضای عمومی جامعه، به تاخیر انداختن مصرف و سرمایه‌گذاری و افزایش نااطمینانی باشد قطعاً به ضرر فضای اقتصاد کلان کشور خواهد بود./ فارس