تحریم­‌های تسلیحاتی ایران و مکانیزم­ حقوقی آمریکا

به گزارش راهبرد معاصر؛ مطابق موافقت­نامۀ برجام که در سال 2015 میلادی میان جمهوری اسلامی ایران و پنج عضو دائم شورای امنیت به همراه آلمان تصویب شد، تحریم ­های تسلیحاتی (تسلیحات متعارف) جمهوری اسلامی ایران در ماه اکتبر سال 2020 میلادی پایان خواهند یافت. حال ایالات متحده در چهارچوب کمپین فشار حداکثری خواهان جلوگیری از رفع این تحریم­ ها علیه ایران در ماه ­های آینده شده است. به نظر می­رسد به دلیل پیچیدگی ­های موجود در رابطه با این موضوع هر یک از طرفین تلاش ­می­کنند با استناد به موافقت­نامۀ برجام و قطعنامۀ 2231 شورای امنیت دعاوی یکدیگر را مورد چالش قرار دهند. جمهوری اسلامی ایران با این استدلال که ایالات متحدۀ آمریکا در سال 2018 میلادی به طور رسمی از موافقت­نامۀ برجام خارج شده است صلاحیت اعمال تحریم ­های شورای امنیت علیه ایران را ندارد. از سوی دیگر ایالات متحدۀ آمریکا دیدگاه غیرحقوقی به موافقت­نامۀ برجام دارد و معتقد است که این سند بر خلاف معاهدات حقوق بین­ الملل هیچ­گونه الزامی را بر اعضای آن و سایر دولت­های غیر عضو به وجود نمی ­آورد و صرفا در چهارچوب مقاصد سیاسی مورد توجه است.

ماهیت سیاسی موافقت­نامۀ برجام (برنامۀ جامع اقدام مشترک)

برای اینکه ماهیت برجام به عنوان یک سند حقوقی و یا صرفا یک موافقت­نامۀ سیاسی- نزاکتی مورد بررسی قرار بگیرد می­بایست ابتدا به مفهوم معاهدات حقوقی الزام آور در حقوق بین­ الملل توجه شود. بر اساس عرف و عهدنامۀ وین در زمینۀ حقوق معاهدات می­توان تعریفی جامع از معاهدۀ بین­ المللی به عنوان یک سند حقوقی ارائه داد. در این تعریف معاهده عبارت است از هر گونه توافق منعقدۀ کتبی میان تابعان حقوق بین­ الملل (کشورها و سازمان­های بین ­المللی) که بنا به شرطی طبق مقررات حقوق بین­الملل تنظیم شده است و این مقررات بر آن توافق حاکم است و در نتیجه دارای آثار حقوقی مشخصی هستند. بر اساس این تعریف می­توان گفت هر معاهده و یا موافقت­نامه بین­المللی را نمی­توان یک معاهدۀ بین­ المللی و سند حقوقی محسوب کرد. بنابراین برخی از توافق­های بین ­المللی که میان دولت ­های منعقد شده­ اند به عنوان معاهدۀ بین ­المللی محسوب نمی­شوند و این موافقت­نامه ­ها در چهارچوب توافق ­های سیاسی- نزاکتی قرار می­گیرند. 

بر اساس رویۀ دولت­ها موافقت­نامه ­هایی که صرفا موجب تعهدات سیاسی و اخلاقی هستند، هیچ گونه الزام حقوقی برای طرفین در پی ندارد و طرفین نمی­توانند یکدیگر را به نفض قواعد حقوقی الزام­ آور متهم کنند. اگرچه نقض این نوع از موافقت­نامه­ ها دارای آثار حقوقی نسبت به طرفین نیستند، می­توانند صرفا آثار سیاسی و دیپلماتیک برای دولت خاطی در بر داشته باشد.

حال با توجه به این موارد باید به این مسئله پرداخت که آیا برجام دارای ماهیتی حقوقی و در چهارچوب حقوق معاهدات قرار دارد و یا اینکه این موافقت­نامه ماهیتی سیاسی- نزاکتی دارد؟

با اتکا بر تعریف عهدنامۀ حقوق معاهدات و عرف به عنوان منابع حقوق اصلی حقوق بین­ الملل می­توان گفت که برجام به عنوان یک معاهدۀ حقوقی الزام آور محسوب نمی­شود. دلایل این امر این است که در موافقت­نامۀ برجام بر خلاف یک معاهدۀ حقوقی الزامات حقوقی، بیان حقوق و تکالیف طرف­ها مورد بیان واقع نشده است و علاوه بر این برجام دارای آثار حقوقی مشخصی نیست. با توجه به مفاد برجام، نهادهای ناظر و آثار حقوقی این سند روشن می­شود که این موافقت­نامه مانند یک معاهدۀ حقوقی در صدد ایجاد آثار حقوقی در چهارچوب موازین حقوق بین­ المللی تنظیم نشده است. با خوانش سند برنامۀ اقدام جامع مشترک می­توان به این نتیجه رسید که دولت­های منعقد کنندۀ این سند اراده­ای در ایجاد آثار حقوقی مشخصی در چهارچوب حقوق بین­ الملل نداشته ­اند. از منظر نگارنده برجام صرفا نوعی موافقت­نامۀ سیاسی- نزاکتی محسوب می­شود که در طبقه ­بندی رژیم­های رسمی کنترل تسلیحات و خلع سلاح بین ­المللی قرار می­گیرد و اراده­ های سیاسی دولت­ها در انعقاد این سند نقش قابل توجهی داشته است. با توجه به بندهای مندرج در مقدمه و مفاد عمومی برجام می­توان دریافت هسته و تمرکز اصلی این موافقت­نامه بر روی برنامه ­های هسته­ای میان ایران و سایر کشورهای1+5 است و دارای هیچ گونه آثار حقوقی مشخصی در چهارچوب حقوق بین­ المللی نیست. برای مثال در صفحۀ ششم این موافقت­نامه صرفا صحبت از اقدامات داوطلبانه است و این جملات ناظر بر تعهد نیستند. در خود برجام سخنی در رابطه با معاهده بودن این سند نیامده است و علاوه بر این ساختار شکلی برجام نیز تفاوت قابل توجهی با معاهدات حقوقی دارد. معاهدات حقوقی در حقوق بین­ الملل اغلب دارای تاریخ امضا هستند و نشان می­دهند مذاکرات برای ایجاد قواعد حقوقی مشخص به پایان رسیده است. در متن برجام بسیاری از این موارد رعایت نشده است و به لحاظ شکلی نیز همانند معاهدات حقوق بین ­الملل نیست.

ماهیت حقوقی قطعنامۀ 2231 شورای امنیت

ماهیت قطعنامه­ ­های صادر شده از سوی شورای امنیت مطابق ماده 25 منشور ملل متحد برای همه کشورهای الزام آور است و دارای ماهیتی حقوقی است. بر این اساس می­توان گفت قطعنامۀ 2231 شورای امنیت همانند سایر قطعنامه­ های متنی حقوقی و الزام آور محسوب می­شوند. در واقع این قطعنامه و برجام دو سند جداگانه و با ماهیتی متفاوت محسوب می­شوند. بر اساس بند 18 در قطعنامۀ 2231 «مفاد این قطعنامه به منزلۀ مفاد برجام نیست». بر اساس این ادله ­های حقوقی می­توان گفت که این قطعنامه نسبت به موافقت­نامۀ برجام دارای اولویت حقوقی است. به نظر می­رسد ایجاد این تمایز و تاکید بر آن نوعی اقدام زیرکانه بوده است. از یک سو قطعنامه متذکر می­شود که این قطعنامه سندی مجزا از برجام محسوب می­شود و پس از ایجاد این تفکیک و همچنین با توجه به ماهیت غیرالزامی و غیرحقوقی بودن برجام، تلاش شده است از سوی دیگر راه­ های حقوقی برای دور زدن برجام باز باشند. در واقع در رابطه با حقوقی بودن و الزامی بودن قطعنامۀ 2231 شکی وجود ندارد زیرا این مورد در منشور ملل متحد ذکر شده است. حال به نظر می­رسد قطعنامه از ابتدا تلاش داشته است بر جدا بودن خود از سند موافقت­نامۀ برجام تاکید کند.

مکانیزم حقوقی یکجانبه و تحریم ­های تسلیحاتی

در حال حاضر ایالات متحده پس از خروج رسمی از موافقت­نامۀ برجام در سال 2018 میلادی تلاش دارد تحریم­های تسلیحاتی را در ماه اکتبر سال 2020 میلادی علیه ایران تمدید کند و مانع از پایان این تحریم ­ها شود.حال سوالی که برای بیشتر ناظران بین­ المللی مطرح شده است این است که ایالات متحده از امکان بهره­ گیری از مکانیزهای حقوقی به صورت یکجانبه برای تمدید این تحریم ­ها برخوردار است؟

به نظر می­رسد که ایالات متحده علی­رغم خروج از موافقت­نامه برجام به دنبال بهره ­گیری یکجانبه از قطعنامۀ 2231 شورای امنیت است. همانطور که ذکر شد خروج ایالات متحده از برجام برای این کشور در چهارچوب حقوق بین ­الملل مشکلی ایجاد نمی­کند چرا که خروج یکجانبه از یک موافقت­نامۀ سیاسی- نزاکتی موجب ایجاد دعوی حقوقی علیه این کشور نخواهد شد. همانطور که بیان شد مطابق گفتۀ قطعنامۀ 2231 سند این قطعنامه به عنوان یک سند حقوقی و الزام آور جدا از موافقت­نامۀ برجام است. استدلال ایالات متحده در حال حاضر بر این اصل استوار است که بر طبق بندهای 10، 11 و 12 قطعنامه 2231 این کشور از امکان حقوقی یکجانبه برای بازگرداندن تحریم ­های شورای امنیت با وجود خروج رسمی از برجام، برخوردار است. برای بررسی این ادعا ابتدا به بند 10 قطعنامه پرداخته می­شود. این بند اذعان می­دارد که «از دولت­های چین، فرانسه، آلمان، فدراسیون روسیه، بریتانیا، ایالات متحدۀ آمریکا، اتحادیۀ اروپا و ایران (دولت­های شرکت کننده در برجام) درخواست می­شود که مسائل مربوط به اجرای تعهدات برجام را از طریق رویه ­های معین شده در برجام حل کنند و ...» حال ایالات متحده به دلیل ذکر نام این دولت در این بند قطعنامه و همچنین عدم اذعان بند مذکور به مسائلی مانند خروج و عدم خروج قادر است از قطعنامۀ 2231 برای تمدید تحریم­ های شورای امنیت علیه ایران استفاده کند.

بنابراین به نظر می­رسد ادعای ایالات متحده در رابطه با این بند قطعنامه تا حدود زیادی قابل تامل است زیرا:

1- قطعنامۀ 2231 شورای امنیت بر طبق بند 18 این قطعنامه سندی مجزا از برجام محسوب می­شود؛

2- اتکا و ارجاع به قطعنامه به عنوان یک سند حقوقی و الزام آور مطابق ماده 25 منشور ملل متحد؛

3- در بند  10 قطعنامه به خروج و عدم خروج از برجام اشاره نشده است و صرفا از عبارت «دولت­های مشارکت کننده در برجام» استفاده شده است؛ در این بند صرفا به دولت­های مشارکت کننده اشاره شده است و این واژه می­تواند صرفا ناظر بر دولت­های منعقد کننده و ایجاد کنندۀ برجام باشد.

نتیجه ­گیری

همانطور که ایالات متحده اعلام کرده است این کشور سه راه ­حل برای تمدید تحریم ­های تسلیحاتی علیه ایران در نظر دارد. راه­ حل اول تهیه و ارائۀ پیش­نویس قطعنامه ­ای جدید برای تمدید این تحریم ­ها به شورای امنیت سازمان ملل متحد است. این راه احتمال موفقیت اندکی دارد زیرا ممکن است علی­رغم تلاش­ های دیپلماتیک ایالات متحده با سایر اعضا مانند چین و روسیه، کشوهای مذکور به دلایل و مقاصد ژئوپولیتیکی، ژئواکونومیکی و سایر مسائل غیرمستقیم پیش­نویس قطعنامه جدید را وتو کنند. راه دوم به عنوان راه ­حلی سیاسی است که به تلاش­های ایالات متحده برای فعال کردن مکانیزم ماشه توسط متحدان خود مانند فرانسه، بریتانیا و آلمان که همچنان عضو برجام هستند، مربوط می­شود. موفقیت در این راه نیز به دلیل مواضع دولت­های اروپایی در قبال برجام ممکن تا حدودی اندک به نظر می­رسد.  البته ممکن است دولت بریتانیا به دلیل ملاحظات مختلف اقتصادی، امنیتی و سیاسی در فعال کردن مکانیسم ماشه در برجام به این خواستۀ ایالات متحده پاسخ مثبت بدهد. این نکته نیز قابل توجه است که تا کنون مکانیزم حل اختلاف در برجام توسط کشورهای اروپایی فعال شده است و این امر نشانگر فعال شدن نسبی مکانیزم ماشه توسط دولت­های اروپایی است. راه­ حل سوم ایالات متحده نیز همانند راه­حل اول دارای ماهیتی حقوقی است. در این نوشتار در رابطه با امکان استفادۀ ایالات متحده از مکانیزم ماشه با وجود خروج رسمی این دولت از موافقت­نامۀ برجام دلایلی ارائه شده که قابل تامل هستند. به نظر می­رسد ایالات متحده از امکان حقوقی استفاده از قطعنامۀ 2231 به صورت یک سند جداگانه از برجام قادر خواهد بود مکانیزم ماشه را فعال کند. در بند 10 این قطعنامه نسبت به خروج و عدم خروج دولت ­ها از برجام صحبتی نشده است و به ایالات متحده به عنوان یکی از دولت­های مشارکت کننده در برجام اشاره مستقیم شده است.