راهکار مقطعی؛ تامین کسری بودجه با انتشار اوراق مالی

به گزارش راهبرد معاصر؛ نحوه مواجهه دولت ها با کسری بودجه همواره از مسائل پرمناقشه در میان کارشناسان اقتصادی و دولتمردان بوده است. امسال نیز با توجه به شیوع کرونا و افزایش هزینه های سلامت و کاهش درامدهای نفتی و مالیاتی، شاهد کسری بودجه 26 درصدی در دخل و خرج دولت خواهیم بود. دولت اصلی ترین و یا بهتر بگوییم تنها راهکار را در انتشار اوراق مالی می بیند، بدون آنکه اراده ای برای اصلاحات ساختاری در نظام بودجه ریزی و اداره‌ی امور مالی کشور داشته باشد. استقراض از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی، در کنار نظم بخشیدن به بدهی های دولت، می تواند انبوهی از تعهدات را برای دولت های آینده به میراث بگذارد. در نظر نگرفتن منابع برای بازپرداخت اصل و سود اوراق، نرخ بهره بالا و رشد اقتصادی منفی، دولت های آینده را مجاب به استفاده دوباره از این ابزار می کند.

طبق قانون بودجه سال 1399، دخل و خرج دولت باید برابر با 571 هزار میلیارد تومان باشد. اما شیوع بیماری کرونا و افزایش هزینه های نظام سلامت و هزینه های جانبی دولت (از جمله پرداخت های حمایتی) ازیک سو و کاهش شدید درامدهای دولت اعم از فروش نفت و مالیات از سوی دیگر، موجب کسری بودجه شدیدی شده است. پیش بینی ها این مبلغ را 150 هزار میلیارد تومان تخمین می زنند. دولت چاره ی کار را در فروش اوراق مالی دیده است. طبق مصوبه شورای عالی هماهنگی سران قوا در اردیبهشت ماه امسال، مجوز انتشار 150 هزار میلیارد تومان اوراق مالی به دولت داده شده است. این میزان در کنار  80 هزار میلیاردی که در خود بودجه دیده شده است، با 180 درصد رشد نسبت به سال قبل به 230 هزار میلیارد تومان می رسد. این مبلغ معادل با 40 درصد کل بودجه کشور است. بدین ترتیب فروش اسناد خزانه اسلامی در کنار فروش سهام دولت در شرکت های دولتی و واگذاری دارایی های سرمایه ای، مهم ترین منابع دولت برای گذر از شرایط فعلی است.

در همین رابطه تا 28 تیرماه امسال، بانک مرکزی طی 8 مرحله 42 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی دولتی را در بازار بین بانکی به حراج گذاشته است. طبق این روش، دولت کسری بودجه خودرا از طریق انتشار اوراق بدهی و فروش آنها به بانک های تجاری و نهادهای مالی غیر بانکی تامین می کند. دولت از منابع موجود در بازار پول تامین مالی و از مراجعه به بانک مرکزی و دریافت پول پرقدرت خودداری می‌کند.

اگر بخواهیم گذری به گذشته ی نه چندان دور اقتصاد ایران داشته باشیم، دولت های مختلف روش های متفاوتی را برای جبران کسری بودجه خود در پیش گرفته اند، استقراض خارجی، افزایش نرخ تسعیر دلار به ریال، افزایش ارزش دارایی ها از طریق ارزیابی مجدد آنها و استقراض مستقیم از بانک مرکزی از جمله این موارد است که هرکدام مزایا و معایبی داشته اند، گرچه همواه معایب بر مزایا می چربیده است. اینبار نیز انتشار اوراق مالی اسلامی ، راهکار دولت برای جبران کسری بودجه است.

مزایای این طرح

بر اساس قانون، بانک مرکزی امکان خرید مستقیم اوراق بدهی دولت را ندارد و تنها مجاز به خرید و فروش اوراق مالی دولت در بازار ثانویه است. بنابراین بانک مرکزی تنها تامین‌کننده زیرساخت معاملات و برگزارکننده حراج فروش اوراق در بازار بین بانکی است و تعهدی نسبت به حجم و قیمت اوراق به فروش رفته در بازار اولیه ندارد. بدین ترتیب خطر پولی شدن بودجه تاحد زیادی از بین می رود. همچنین موافقان این طرح معتقدند این اقدام علاوه بر اینکه دولت را از عادت های بد استقراض فاصله می دهد، باعث نظم بخشی به بدهی های دولت نیز می گردد. از دیگر مزایای مطرح شده درخصوص انتشار اوراق بدهی، فراهم شدن امکان جدید سرمایه گذاری برای بانک ها (در بازار بین بانکی) و مردم (در بازار سرمایه) است. مورد دیگر نیز عمق بخشی به عملیات بازار باز است، بدین معنا که توان بانک مرکزی برای خرید و یا فروش این اوارق را تحت عملیات بازار باز در بازار ثانویه را افزایش می دهد.

و امّا معایب

به طور کلی معایب استقراض از طریق انتشار اوراق مالی به دو محور مالی و پولی تقسیم می شود. در محور اول مهم ترین ملاحظه این است که نمی توان این طرح را به مثابه یک درمان دائمی برای بیماری کسری بودجه پذیرفت. اگر اوراق در پازل اصلاحات بلندمدت قرار می گرفت، قابل قبول بود؛ به این معنا که دولت اصلاحات ساختاری را در قالب یک برنامه درآمدزایی بلندمدت شروع می کرد تا بخشی از کسری بودجه از طریق آن تامین شود، آن وقت انتشار اوراق تصمیم معقولی بود و احتملا در آینده دیگر نیازی به آن نمی شد. اما اگر انتشار اوراق صرفا به عنوان راه فراری برای مشکلات فعلی باشد، عایدی جز پرتاب کردن مشکلات به آینده برای اقتصاد ایران نخواهد داشت. حتی بیم آن می رود که این راهکار مقطعی منتج به یک راهبرد ساختاری در نظام بودجه ریزی کشور شود چرا که دولت برای بازپرداخت اصل و سود آن در آینده، بدون در نظر گرفتن منابع درامدی پایدار، دوباره به انتشار اوراق و جذب اعتبار از نظام بانکی روی می آورد و این چرخه و به بیان صحیح تر، بدعت، به جزء جدایی ناپذیر بودجه تبدیل خواهد شد.

ملاحظه دوم این روش، ایجاد یک بدهی انباشته برای دولت آینده است. در واقع امر، استقراض یک نوع خرج کردن از جیب آیندگان است. هر کودک ایرانی که در سال 99 به دنیا می‌آید، با نزدیک به 3 میلیون بدهی سالانه بودجه ای دیده به جهان می گشاید و این میزان با ادامه روند کنونی در سال های آتی، با افزایش مواجه خواهد شد.

در برخی محافل این گونه ادعا می شود که حجم کلی اوراق مالی منتشره و اساسا بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی که هم اکنون حدود ۴۰ درصد است، خیلی کمتر از کشورهای پیشرفته صنعتی است که دارای نسبت بیش از صددرصدی هستند و لذا می توان سال ها مبادرت به انتشار این اوراق کرد. اما این ادعا در شرایطی مطرح می شود که اولا نرخ سود اوراق در کشورهای صنعتی بسیار پایین و در سطح یک تا دو درصد است اما این اوراق در کشورمان سود بیش از ۱۵ درصدی دارد. ثانیا کشورهای صنعتی دارای رشد اقتصادی مناسبی هستند که امکان مدیریت این اوراق را فراهم می سازد اما اقتصاد ایران با رشد منفی،  توان مدیریت این حجم از بدهی را نخواهد داشت فلذا این سیل بدهی به دولت های آینده منتقل شده و از دولتی به دولت دیگر حواله داده خواهد شد.

در محور دوم  که مربوط به پیامدهای پولی این طرح است، مهم ترین نگرانی بحث افزایش نقدینگی و تورم است. خرید اوراق مالی از سوی بانک ها در بازار بین بانکی که از طریق ذخایر صورت می گیرد، پایه پولی را افزایش نمی دهد و صرفا ترکیب آن را دچار تغییر می‌کند اما به نظر می رسد در میان مدت و بلندمدت این طرح موجب افزایش پول گسترده و تورم خواهد شد. نگرانی دیگر مربوط به اختلالی است که در نظام سیاست گذاری پولی ایجاد می کند. این طرح بانک مرکزی را زیر فشار می گذارد تا سیاست های پولی خود را با سیاست های مالی تحمیلی از سوی دولت هماهنگ کند که ممکن است به اهداف تورمی که اعلام کرده است لطمه بزند. یکی دیگر از اثرات استقراض از طریق اوراق مالی که سیاست های پولی را تحت الشعاع قرار می دهد، احتمال افزایش نرخ بهره بین بانکی و به تبع آن نرخ سود سپرده های بانکی است که در شرایط فعلی به افزایش رکود و البته نقدینگی در بلند مدت دامن می زند.

راهکار چیست؟

حال اگر بخواهیم راهکار ایجابی برای حل مشکل کسری بودجه دولت ارائه دهیم، اولین مسئله اصلاحات ساختاری در بودجه است. حذف معافیت‌های مالیاتی پرشمار که دستاوردی در زمینه افزایش تولید نداشته اند از جمله در مناطق آزاد، وضع پایه های مالیاتی جدید از جمله مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر مجموع درامد، مالیات بر خرید کالاهای لوکس و باز طراحی نظام تخصیص یارانه ها از مهم‌ترین مواردی اصلاح ساختار بودجه است. حل مشکل تعارض منافع در بخش های مختلف و مولد کردن دارایی ها نیز در در جایگاه بعدی اقدامات قرار می گیرد.

در سمت هزینه ها نیز باید باید مخارج دولتی دارای اولویت بندی باشند. بطورکلی هزینه ها به دوبخش اجتناب ناپذیر و اجتناب پذیر تقسیم می شوند. در این‌که باید برای کم شدن هزینه ها از مخارج اجنتاب پذیر کاست، اجماع وجود دارد اما آیا دولت محترم مصادیق را در این مورد درست تعریف می کند؟ بطور مثال حقوق بالای مدیران و یا استفاده از بلیط درجه یک برای دولتمردان جزء هزینه های اجتناب ناپذیر است! مشخصا در این مورد، دولت با ضعف مدیریت مالیه عمومی[1] یا همان تکنولوژی پیاده سازی دانش سیاست مالی، مواجه است.

با تمام این تفاسیر، انتشار اوراق مالی نمی تواند یک راهکار قطعی برای تامین کسری بودجه باشد و باید آن را در پازل اقدامات بلند مدتی همچون اصلاحات ساختاری تعریف کرد تا منجر به بدهی انباشته برای دولت های آینده نگردد. اصلاحات ساختاری در نظام بودجه ریزی کشور مانند طراحی پایه های مالیاتی جدید، هر بار با این توجیه که این ‌ها اموری زمانبر هستند، از دستور کار خارج می شوند و با همین استدلال طرح هایی مثل مالیات بر عایدی سرمایه 6 سال به تعویق افتاده و اکنون هم به نظر نمی رسد اصلاحات ساختاری جایگاهی در هندسه تصمیم گیری دولت داشته باشد. چنانچه به هر دلیلی در سال های آتی دولت دوباره با کمبود منابع مالی مواجه شود و پرداخت اصل و سود اوراق فروش رفته در سال جاری از محل سایر درامدها فراهم نباشد، بدهی انباشت شده نیز بر مشکلات کنونی کسری بودجه اضافه خواهد شد و احتمال اینکه بازهم دولت دست به انتشار اوراق بزند بالا می رود و اینگونه یک راهکار مقطعی تبدیل به یک راهبرد دائمی و ساختاری در نظام بودجه ریزی کشور می شود.

[1] Public financial managment